Из множества экономических легенд второй по популярности (первое место прочно удерживает фетиш малого бизнеса) является притча о ГЧП — государственно-частном партнёрстве. Мол, если поставить такую практику на поток, экономика расцветёт и заколосится.
Последний по времени призыв «активнее развивать государственно-частное партнёрство» прозвучал с трибуны XXV съезда АРБ из уст Председателя Совета Федерации Валентины Матвиенко. Месяцем ранее, в марте, прошла даже специализированная Неделя ГЧП в России, в течение которой чиновники и представители бизнес-организаций пеклись о судьбах этого инструмента.
Теоретически механизм перспективный, подтвердивший свою эффективность во многих странах мира. А в Латинской Америке, согласно исследованиям Всемирного банка, реализация ГЧП-проектов за период с 1986 по 2000 год способствовала росту ВВП на четверть. Так, в Бразилии, после того как властям всё-таки удалось отбить аппетит у чиновных коррупционеров и монополистов, сметы строительных объектов подешевели на 30%.
Суть механизма проста. Государство, выступающее в роли заказчика, и частный инвестор договариваются о строительстве какого-либо объекта, в основном — за счёт средств частника. Взнос государства — налоговые послабления партнёру, иногда — гарантии по привлекаемым для финансирования строительства кредитам. После окончания проекта государство, не затратив, по сути, ни копейки, получает готовый объект. А частный инвестор, если сотрудничество проходило в форме концессионного соглашения (в России именно эта модель является превалирующей), — право эксплуатации этого объекта в свою пользу на длительный срок, что-то вроде аренды. Самой перспективной сферой для такого сотрудничества государства и частного капитала во всём мире считаются объекты инфраструктуры.
Что у нас в стране по факту? За последние 10 лет, с тех пор как лозунг «все в ГЧП» был официально провозглашён, было начато несколько десятков ГЧП-проектов общей стоимостью 1,044 триллиона рублей, из которых 913,4 миллиарда — привлечённые инвестиции. В штуках это всего 131 проект, из которых 79 осуществляются на основе концессионных соглашений (из них только восемь — проекты федерального уровня). Для такой огромной страны негусто. По степени готовности объектов речь идёт в основном о стадиях конкурсов и заключении соглашений, завершённых проектов — единицы.
Законодательно механизм ГЧП обеспечен лишь частично. С 2005 года действует закон «О концессионных соглашениях», который, по мнению юристов, нуждается в существенных поправках. В 65 регионах приняты местные законы о ГЧП. Федеральный закон о ГЧП не могут принять уже 10 лет. Прошлой осенью ожидалось, что закон вступит в силу уже с 1 января 2014 года, сейчас законодатели клянутся, что успеют рассмотреть его в ходе текущей весенней сессии.
Впрочем, некоторые специалисты в принципе ставят под сомнение целесообразность принятия такого документа. (В Великобритании, например, где практика ГЧП активно используется, специального закона нет.) «Государственно-частное партнёрство у нас и так работает. У нас, как правило, закон — это одно, правоприменительная практика — немножко другое, а конкретная деятельность — совсем третье. И эти вещи слабо между собой связаны, если говорить о ГЧП, по крайней мере. Если значимый инвестор приходит в регион и у него есть прямая связь с губернатором, тот применяет административный ресурс и, взяв ряд вопросов в «ручное управление», помогает решать некоторые проблемы: с коммуникациями, например, или с отсутствием налоговых проверок в течение какого-то времени, или ещё с чем-то. Вот в таком режиме ГЧП в России работает. Режим «ручного управления» — любимый вид ГЧП, который нигде, правда, не прописан, но который де-факто существует. Есть законы, нет законов — всегда договоримся. В нашей стране это главный закон: можно договариваться. Я говорю вовсе не про взятки», — высказывает парадоксальную, но абсолютно жизненную точку зрения председатель совета директоров аудиторско-консалтинговой группы «Градиент Альфа» Павел Гагарин.
Закон, конечно, нужен хотя бы для защиты местных ГЧП-проектов: известны случаи, когда некоторые особо рьяные проверяющие из силовых ведомств ставили под сомнение легитимность таких проектов именно из-за отсутствия отмашки на федеральном уровне. «Безусловно, и без специального закона проекты ГЧП делаются и на федеральном, и на региональном уровнях. Но пока единственная стабильная конструкция ГЧП — концессионное соглашение. А оно не охватывает все возможные сферы и модели ГЧП.
В силу того что сейчас базовые понятия и полномочия органов государственной власти в сфере ГЧП и модели ГЧП не определены, в ряде субъектов Федерации сложилась негативная правоприменительная практика по заключению соглашений о ГЧП по региональным законам. В отношении таких конкурсов и контрактов высоки риски переквалификации в государственные контракты. Поэтому принятие закона о ГЧП в первую очередь рассма- тривается как необходимая основа для расширения применяемого спектра форм ГЧП, в первую очередь в регионах и муниципалитетах», — подтверждает руководитель практики ГЧП и инфраструктуры компании VEGAS LEX.
Хотя юристы, которым довелось ознакомиться с текстом внесённого в Госдуму законопроекта, весьма невысокого мнения об этом документе. «Законопроект «Об основах ГЧП» по духу декларативный, однако ряд его положений ко второму чтению конкретизируются. Документ содержит основы правового регулирования ГЧП в России, призван определить базовые понятия в сфере ГЧП, права и обязанности сторон. Закон, безусловно, основывается на опыте аналогичных законов зарубежных стран. Российская особенность, ввиду только формирующейся практики в этой сфере, — желание максимально широко определить формы ГЧП. Вернее, в текущей редакции законопроекта — отсутствие жёстких форм ГЧП. Есть набор обязательств сторон, из которого могут быть сформированы модели ГЧП под конкретные проекты», — оценивает эксперт.
«Законопроект «Об основах ГЧП» — декларативный. С юридической точки зрения содержания в нём очень мало. Его принятие потребует внесения изменений в четыре статьи Налогового кодекса, в одну статью Земельного кодекса и в два федеральных закона (о госзаказе и «О защите конкуренции»). А признаком того, что закон реально имеет глубокий юридический смысл, обычно является то обстоятельство, что нужно менять массу других законодательных актов, которые смежно с ним должны работать: иначе не получается грамотно встроить новый закон в уже действующее законодательство. В данном случае этого практически не требуется. Но, может, это и хорошо, что закон получается декларативный: не наломали дров наши законодатели…» — соглашается с коллегой Павел Гагарин.
Более конкретным документом, регулирующим ГЧП, является закон «О концессионных соглашениях». Но и его уже нужно дорабатывать. В частности, чётче регламентировать права и обязанности сторон, попытаться как-то минимизировать риски инвестора. А эти риски реально существуют. «Частник, конечно, больше рискует. В одной из областей мы консультируем проект по строительству двух заводов, который реализуется в соответствии с местным законом о ГЧП. Там в порядке концессии частный инвестор строит дорогу, потому что нужны пути подъезда к заводу, плюс ещё ряд коммуникаций за свой счёт. Государство, в данном случае это местная власть, берёт к себе всё это на баланс и в эксплуатацию. Завод, когда начнёт действовать, будет ей поставлять продукцию на льготных условиях. Все риски по бизнесу лежат на инвесторе. Вклад государства в данном случае — предоставление в аренду на длительный срок большого участка с возможностью его выкупа впоследствии. Но это аренда! Плюс налоговые послабления — снижение ставок по НДС и налогу на прибыль. Государство чем рискует? Оно не строит дорогу, не предоставляет никаких средств, даже гарантию на банковские кредиты, за счёт которых происходит финансирование строительства, не выдаёт. А инвестор вкладывает деньги, строит заводские корпуса, закупает станки, оборудование, обеспечивает инфраструктуру. И это его головная боль — пойдёт потом бизнес у заводов или нет», — рассказывает случай из практики Павел Гагарин.
И уже известны случаи ГЧП-проектов, когда риски инвестора из гипотетических оборачивались реальными. Так, государственный партнёр проекта по строительству Орловского тоннеля под Невой в Санкт-Петербурге в один прекрасный момент в одностороннем порядке отказался от дальнейшего сотрудничества. Частный инвестор, уже начавший к тому времени работу, получилось, попросту закопал свои деньги. Другой резонансный случай — строительство в районе Сочи Имеретинского грузового порта. В расчётах «Олимпстроя» вышла ошибочка по поводу предполагаемых объёмов перевозки грузов, в результате чего частный инвестор — компания «Базовый элемент» — недосчитался большого куска ожидаемой выручки. Сейчас инвестор и государственный партнёр проекта оживлённо судятся по поводу упущенной выгоды.
Поправки, учитывающие возможность подобных проколов, сформулированы. «В части дополнительных гарантий предусмотрено, что, если изменения в законодательстве приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на концессионера или ухудшают его положение, концедент обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки в объёме не менее объёма, изначально определённого концессионным соглашением. В качестве мер, обеспечивающих окупаемость инвестиций, упомянуты увеличение размера платы концедента, срока концессионного соглашения, размера принимаемых на себя концедентом расходов на создание и реконструкцию объекта соглашения, предоставление концессионеру дополнительных государственных (муниципальных) гарантий. Также законопроект содержит процедуру пересмотра существенных условий концессионного соглашения по требованию концессионера», — рассказывает юрист VEGAS LEX.
Но все эти гарантийные механизмы законодатели ещё не одобрили. Поэтому неудивительно, что бизнес не торопится вступать под знамёна ГЧП. В том числе из-за непредсказуемости поведения партнёра в лице государства. Хотя, по оценке Центра развития ГЧП, в ближайшие пять лет общая стоимость проектов, реализуемых по этой схеме, увеличится ещё примерно на триллион рублей. Что, конечно же, не так много в масштабах страны. Например, по расчётам Всемирного банка, увеличение вложений в инфраструктуру на 10% даёт 1% роста ВВП. Притом что наш ВВП стремится к нулю, даже такой процент роста лишним не оказался бы.
Марина Тальская
