Аналитика Публикации

Фактическое изъятие земельного участка для публичных нужд: содержание (правовая природа) данного явления и отличие от смежных (пограничных) ситуаций

Изъятие земельных участков публично-правовыми образованиями для своих или общественных нужд является принудительным и в связи с этим исключительным механизмом лишения права частной собственности или прекращения иных прав вторичных землевладельцев (землепользователей)[1]. Именно поэтому регламентирование и применение этого института требует скрупулезной продуманности, в том числе с точки зрения надежной (эффективной, достаточной) защиты прав и законных интересов лиц, которые в результате такого изъятия утрачивают свое имущество и терпят иные, в частности неимущественные, негативные последствия.

До недавнего времени генеральное правовое регулирование правил изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд оставляло желать лучшего, ограничиваясь немногочисленными положениями Конституции (ч. 3 ст. 35), Земельного (ст. 9–11, 44–46, 49, 55, 57, 63) и Гражданского (ст. 239, 279–283) кодексов РФ. Такое регулирование не позволяло достичь реального баланса публичных и частных интересов, а также содержало множество правовых лакун (узких мест), которые не всегда могли быть надлежащим образом, единообразно и сбалансированно восполнены правоприменителями[2].

В связи с этим 31 декабря 2014 г. был принят Федеральный закон № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 499-ФЗ), который подверг существенной ревизии действующее законодательство в области изъятия земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд.

Данный Закон вступил в силу 1 апреля 2015 г. В частности, он дополняет Земельный кодекс (ЗК) РФ новой главой VII.1 (ст. 56.2–56.11), посвященной исключительно порядку изъятия земельных участков для государственных нужд, новирует релевантные нормы Гражданского кодекса (ГК) РФ, касающиеся такого изъятия, включает в Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» отдельную статью, посвященную особенностям государственной регистрации при изъятии недвижимого имущества для публичных нужд, и др.

Полагаем, что эти нововведения весьма положительно отразятся на упорядочивании (унификации) применения института принудительного изъятия и на повышении правовых гарантий лиц, лишающихся в результате такого изъятия своего имущества без учета их волеизъявления[3].

Как показывает судебная практика, нарушение легального порядка принудительного изъятия земельных участков лишает публичные органы возможности реализовать такое изъятие в судебном порядке. Суды отказывают в удовлетворении иска об изъятии[4] или об образовании (разделе) земельного участка для его последующего изъятия[5], если установят несоблюдение соответствующих правил (например, при отсутствии надлежащего решения об изъятии, ненаправлении землепользователю соглашения о выкупе, неуведомлении его о планируемом изъятии, уведомлении его об изъятии участка (его части) меньшей площади, чем предусмотрено соответствующим решением публичного органа, непроведение независимой оценки стоимости изымаемого имущества и др.).

Если вкратце, нормативно установленный порядок изъятия земельного участка у собственника для государственных и муниципальных нужд предполагает последовательное выполнение соответствующим органом следующих действий (этапов):

1)  принятие уполномоченным органом власти решения об изъятии земельного участка для использования в целях удовлетворения публичных нужд, перечень которых приведен в ст. 49 ЗК РФ;

2)  уведомление (извещение) указанным органом собственника изымаемого земельного участка или иных землевладельцев о предстоящем изъятии;

3)  проведение оценки стоимости изымаемого земельного участка или соответствующего права на него;

4)  заключение соглашения об изъятии (ранее называлось «соглашение о выкупе») между компетентным органом и собственником (иным землевладельцем), и в том числе об определении размера возмещения за изымаемый земельный участок в денежной или натуральной форме и об иных условиях выкупа, либо принятие судебного решения об изъятии по иску органа власти при недостижении соответствующего соглашения между сторонами;

5)  равноценное возмещение собственнику (иному землевладельцу) стоимости изымаемого земельного участка (права на него);

6)  фактическое изъятие (получение во владение и пользование) земельного участка и регистрация прекращения права собственности прежнего собственника (землевладельца) и возникновения права собственности у публично-правового образования.

Однако что делать, если государственный или муниципальный орган и не собирался или передумал соблюдать приведенную процедуру изъятия, но уже фактически занял необходимый для публичных нужд земельный участок?

Как прежнее законодательство, так и новеллы Закона № 499-ФЗ не снимают с повестки ставшие злободневными вопросы об эффективной защите и превенции грубых и зачастую умышленных нарушений порядка изъятия земельных участков вопреки законодательным установкам и во вред охраняемым законом имущественным интересам правообладателей таких участков.

Как следует из анализа судебной практики, в течение нескольких последних лет видна устойчивая тенденция к повышению случаев злонамеренного и дерзкого умаления прав частных лиц посредством так называемого фактического изъятия (фактического занятия) земельных участков для государственных и муниципальных нужд без соблюдения установленного законом порядка, особенно без справедливой компенсации собственникам и вторичным землевладельцам их имущественных потерь.

Такое фактическое изъятие выражается во внепроцедурном самозахвате (самовольном занятии) органами власти и подведомственными им учреждениями или предприятиями земельных участков, права на которые принадлежат частным лицам, для общественного или иного публичного блага — муниципальных либо государственных нужд[6] и во исполнение ими своих непосредственных нормативно предусмотренных функций.

Как правило, подобное фактическое изъятие происходит посредством строительства (сооружения) капитальных объектов федерального, регионального или местного назначения (чаще всего линейных и инфраструктурных объектов — автомобильных дорог и соответствующих инженерных коммуникаций) или специфического использования (например, под кладбище, водохранилище).

В результате собственник или иной землевладелец лишается фактического владения всем или частью своего участка и (или) возможностью его использования по назначению, причем без какой-либо предварительной и добровольной (не говоря уже о равноценной) компенсации потерь от ущемления его прав и законных интересов.

Причем на реализацию подобного самозахвата тратятся весьма большие средства из бюджетных и внебюджетных источников, что наряду с наличием действительной государственной или муниципальной нужды может усложнить потерпевшему восстановление своих нарушенных прав.

При этом анализ судебной практики и материалов некоторых дел по спорам, связанным с защитой от фактического изъятия, позволяет сделать вывод, что органы власти целенаправленно идут на нарушение закрепленного законом порядка изъятия земельных участков, поскольку выгоды (положительный для соответствующего органа власти или чиновника эффект) от несоблюдения установленных правил могут быть несопоставимо выше, чем гипотетические негативные последствия: значительная экономия средств, достижение (решение) поставленных сверху целей и задач (чиновнический KPI), например в условиях бюджетного дефицита и т.п.

Тем самым грубо нарушаются международный и конституционный принцип уважения права собственности, правило о принудительном прекращении права собственности исключительно посредством соответствующего судебного решения и при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и ст. 1 Протокола 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20.03.1952[7]), а также основополагающий принцип гражданского права, согласно которому все участники гражданского оборота при реализации своих гражданских правомочий должны вести себя добросовестно и никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения (п. 3, 4 ст. 1 ГК РФ).

Кроме того, в такой искусственно созданной ситуации должностные лица органа власти могут грамотно эксплуатировать стремление ущемленных землевладельцев получить хоть какую-либо компенсацию в ближайшей перспективе, в результате чего последние могут пойти на уступки в цене и других условиях последующего легального прекращения их прав на земельные участки (не говоря уже о подталкивании к опасной «игре на коррупционном поле»). В противном случае, пока ущемленный собственник или иной законный пользователь фактически изъятого земельного участка будет стараться восстановить свои права, пройдет много времени, в течение которого он будет формально обязан оплачивать свое землепользование (налоги, арендную плату), и совсем не факт, что ему удастся эффективно защититься: освободить свой участок от результатов самозахвата или получить компенсацию, причитавшуюся ему изначально по закону, если бы порядок изъятия был бы соблюден (особенно с учетом невосполнимого ресурса на вынужденные мытарства — времени).

На практике встречаются особо циничные случаи нарушения порядка изъятия земельных участков, когда публичный орган заблаговременно извещает собственника о планируемом принятии решения об изъятии части его земельных участков, тем самым стимулируя (по сути вынуждая) его провести межевание этих целевых частей для формирования самостоятельных готовых к изъятию земельных участков, принимает такое решение, дает напоказ поручения своим подразделениям о проведении оценки изымаемой недвижимости и подготовке проекта соглашения о выкупе. При этом, пользуясь тем, что для оценки и подготовки соглашения о выкупе нужно время, и ссылаясь на срочность удовлетворения публичных нужд (например, в виде строительства и использования населением местной дороги в новом жилом микрорайоне), параллельно (еще до получения каких-либо прав на землю частного собственника) инициирует и организует проектирование и возведение за бюджетный счет инфраструктурных объектов. А после окончания всех или основных этапов строительства данный орган власти отменяет свое решение об изъятии: без объяснения причин, без проведения оценки, без заключения соглашения о выкупе и без какой-либо компенсации негативных последствий жертвы такого чиновничьего произвола.

Данное фактическое изъятие необходимо отличать от ситуаций, которые могут показаться внешне схожими, — временного занятия (использования) земельных участков и ограничения прав собственников земельных участков и вторичных землевладельцев, за которые земельным законодательством предусмотрено возмещение убытков (ст. 57 ЗК РФ).

Под временным занятием земельного участка законодатель подразумевает его правомерное[8] занятие на какой-то срок, а под ограничением прав на землю — также правомерные случаи ограничений, прямо предусмотренные федеральными законами, например особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, и др. (ст. 56 и 56.1 ЗК РФ).

По правовой природе фактическое изъятие органами власти земельного участка без соблюдения соответствующей процедуры представляет собой нарушение прав на земельный участок в форме его самовольного занятия, для защиты от которого специальными нормами земельного законодательства предусмотрен отдельный перечень способов защиты (ст. 60–62 ЗК РФ).

Однако, на наш взгляд, все не так очевидно и просто. На самом деле эта проблема несколько глубже, так как безусловное приравнивание описанного фактического изъятия к классическому самовольному занятию участка с применением всего арсенала способов защиты от такого нарушения осложняется, как было указано выше, реальным наличием публичной нужды для инициирования и реализации законного принудительного изъятия земельного участка и уже осуществленными (и, как правило, весьма значительными) бюджетными и иными расходами на удовлетворение соответствующей нужды.

Затраты на восстановление первоначального положения (например, на снос уже эксплуатируемой населением автодороги) в такой ситуации могут быть колоссальными и опять будут должны производиться за счет казны публично-правового образования (по сути за счет налогоплательщиков), что может быть несоизмеримо со стоимостью нелегально застроенного или иным образом занятого участка[9]. Более того, могут пострадать общественные (социальные) интересы множества граждан. При этом земельные участки, находящиеся в собственности частных лиц, после их фактического изъятия формально остаются за ними (в виде записи в ЕГРП), но не могут быть использованы ими по своему назначению. Значит, у судов могут возникнуть обоснованные сомнения в правомерности требования потерпевшего о полном возмещении всей стоимости «ущербного» земельного участка ввиду того, что он не перешел в имущественную сферу публичного образования.

Без заключения соответствующего соглашения между компетентным органом власти и потерпевшим лицом такой земельный участок не может поступить в государственную или муниципальную собственность, а значит, и невозможно будет легализовать уже произведенное бюджетное финансирование, например зарегистрировав за публично-правовым образованием созданные на нем инфраструктурные объекты. И если орган-нарушитель не постарается заключить в добровольном порядке подобное соглашение об изъятии либо будет предлагать в своем проекте соглашения неприемлемые условия по компенсации (заниженные суммы, необоснованно растянутые сроки оплаты и др.), то может возникнуть юридический цугцванг: жертва незаконного земельного изъятия не сможет восстановить свое фактическое владение и пользование участком в том виде, который был до нарушения, но и не сможет получить полноценную компенсацию за свои имущественные потери в размере стоимости фактически изъятого у него участка, поскольку иск о принудительном изъятии для публичных нужд предоставлен только компетентному в этом вопросе органу власти[10], а публичный орган, в свою очередь, не может надеяться на удовлетворение иска о принудительном изъятии (если у него возникнет такое желание) ввиду больших рисков отказа в удовлетворении его требований из-за невосполнимых (или невосполненных) нарушений порядка изъятия.

Способы защиты прав и законных интересов землевладельцев: анализ надежности (приемлемости, эффективности, достаточности)

В связи с освещенными проявлениями неправомерного отказа публичных органов от легального изъятия земельных участков у частных лиц становится весьма важной проблема эффективной защиты интересов пострадавших, а также законодательной либо правоприменительной превенции такого рода поведения и, соответственно, стимулирования неукоснительного соблюдения порядка принудительного изъятия земельных участков.

Конечно же, публичное право предоставляет возможности для стимулирования законного поведения должностных лиц соответствующих публичных органов в виде уголовной и административной ответственности[11]. Однако после уже свершившегося фактического занятия земельного участка привлечение виновных лиц к ответственности может удовлетворить только жажду мести потерпевшего без эффективного восстановления его нарушенных прав.

Именно поэтому потерпевшим должны быть более интересны механизмы защиты, закрепленные в гражданском и земельном законодательстве, которые имеют восстановительно-компенсационный характер.

Так, земельное и гражданское законодательство при нарушении прав на земельные участки при их самовольном занятии предоставляют землевладельцам следующие способы защиты:

1)  признание недействительными не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления (подп. 1 п. 2 ст. 60, ст. 61 ЗК, ст. 13 ГК РФ);

2)  приостановление исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления (подп. 2 п. 2 ст. 60 ЗК РФ);

3)  приостановление промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ (подп. 3 п. 2 ст. 60 ЗК РФ);

4)  восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (подп. 2 п. 2 ст. 60 ЗК, абз. 3 ст. 12 ГК РФ);

5)  возмещение убытков в полном объеме (п. 1 ст. 62 ЗК, ст. 15, 16 ГК РФ);

6)  понуждение к исполнению обязанности в натуре, например к восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств (п. 2 ст. 62 ЗК, абз. 8 ст. 12, ст. 222, 301, 304, 305 ГК РФ).

Ниже рассмотрим способы, которые используются или могут быть использованы потерпевшими на практике, когда фактическое изъятие его земельного участка уже состоялось[12].

Признание недействительным акта публичных органов власти и признаниенезаконными бездействия этих органов и их должностных лиц

Признание недействительным акта органа власти имеет ограниченную сферу применения для целей восстановления нарушенных прав землевладельца, в связи с чем может быть использовано не как основной, а как факультативный способ защиты нарушенных прав и законных интересов. Например, заявление такого требования будет актуальным в случае необоснованной (беспричинной) отмены публичным органом своего же не реализованного в установленном порядке решения об изъятии земельного участка после состоявшегося его фактического изъятия.

Такой акт об отмене решения об изъятии будет являться незаконным ввиду несоблюдения административного порядка отмены принятых публичными органами ненормативных правовых актов.

Так, например, из содержания ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что компетентный орган местного самоуправления вправе отменить ранее принятый им правовой акт в порядке самоконтроля. Толкуя положения указанной статьи, ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 13.02.2012 по делу № А20-4048/2010 указал, что «…основанием для отмены служит несоответствие правового акта конкретным требованиям закона, о чем должно быть указано в постановлении (решении) об отмене». Раскрывая приведенное толкование в постановлении от 14.09.2012 по делу № А63-10697/2011, этот же окружной суд акцентировал внимание на том, что «отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, а также без явной необходимости не должна нарушать принцип стабильности правоотношений, сложившихся в результате издания ненормативного правового акта». Изложенный правовой подход единообразно воспринят судебной практикой[13].

Кроме того, немотивированная отмена решения об изъятии после осуществления фактического изъятия без надлежащей компенсации негативных последствий потерпевшему, который после уведомления его об этом решении ориентировался на иное развитие ситуации, находится вне рамок разумного контроля последнего, не соответствует принципам стабильности гражданского оборота (в частности, уже возникших правоотношений по изъятию) и разумных ожиданий (legitimate expectations)[14], что также может быть положено в основу доводов о признании указанного отменяющего акта недействительным.

Однако конечной цели в результате удовлетворения только требования о признании недействительным ненормативного акта потерпевший, скорее всего, не достигнет. Ему необходимо активировать и иные способы защиты.

Более универсальным по сравнению с рассмотренным вариантом является заявление в соответствии с процессуальным законодательством требования о признании незаконным бездействия компетентных органов власти и их должностных лиц, выразившихся в несоблюдении всего порядка или отдельных этапов процедуры легального изъятия земельного участка. Анализ практики показывает, что потерпевшие от фактического изъятия их участков наиболее склонны использовать именно этот инструмент защиты своих интересов[15].

Содержательным плюсом такого притязания при его удовлетворении является обязанность суда указать в резолютивной части решения на необходимость соответствующих органов либо должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК, ч. 1 ст. 258 ГПК РФ). Формальным минусом может стать сокращенный (трехмесячный) процессуальный срок, в течение которого может быть подано заявление о признании незаконным бездействия органа или должностного лица, если будут отсутствовать уважительные причины для пропуска этого срока (ч. 4 ст. 198 АПК, ст. 256 ГПК РФ).

Вместе с тем относительная универсальность этого варианта защиты не всегда свидетельствует о его эффективности.

Как видно из анализа релевантной судебной практики, результатом положительного для заявителя разрешения такого спора будет обязание публичных органов или их должностных лиц начать и (или) завершить надлежащим образом процедуру легального изъятия уже фактически изъятых участков, в том числе подготовить и направить потерпевшему проект соглашения об изъятии (о выкупе). Однако вопрос о размере денежной компенсации за нарушение либо о стоимости уже эксплуатируемого для публичных нужд частного земельного участка не получит должного освещения в таком решении, если параллельно в этом же судебном процессе не будут использованы дополнительные способы защиты.

Получается, что оспаривание бездействия органов власти и их должностных лиц нельзя причислить к эффективным способам защиты при фактическом занятии земельного участка ввиду того, что удовлетворение такого требования не повлечет гарантированного восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя, а также не будет способствовать соблюдению принципа процессуальной экономии.

Обоснованность этого утверждения можно проиллюстрировать путем моделирования конкретной ситуации.

Так, в случае обязания судом публичного органа соблюсти всю процедуру изъятия земельного участка в конечном итоге через какое-то время (благо, если конкретные сроки будут обозначены в резолютивной части соответствующего решения) землевладелец получит от данного органа проект соглашения об изъятии, который не будет устраивать потерпевшего в части стоимости уже фактически изъятого земельного участка и (или) иных условий (например, порядка или срока перечисления компенсационных сумм).

При этом у землевладельца будет отсутствовать право требовать выкупа его земельного участка или заявить в суд иск об урегулировании разногласий по отдельным условиям соглашения о выкупе, поскольку согласно судебной практике «правовая природа правоотношений по изъятию земельного участка для муниципальных нужд отлична от правовой природы правоотношений по урегулированию разногласий, возникших при заключении договора», «у собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, отсутствует право требовать от уполномоченного органа выкупа у него этого земельного участка в порядке, предусмотренном статьями 445, 446 ГК РФ»[16]. В связи с этим жертва фактического изъятия будет вынуждена использовать иные надлежащие и эффективные способы защиты, соответственно, инициировать новый судебный процесс.

Наиболее наглядно невозможность эффективного восстановления анализируемыми способами защиты нарушенных прав и удовлетворения законных интересов ущемленного фактическим изъятием земельных участков участника гражданского оборота (т.е. их несостоятельность) видна на примере дел № А55-3315/2009 и № А55-15804/2011 по спору между частным лицом и муниципальным органом.

По делу № А55-3315/2009 апелляционная инстанция[17] удовлетворила заявление общества о признании незаконным бездействия мэрии города, выразившегося в несовершении действий по изъятию у заявителя земельного участка в муниципальную собственность путем выкупа. При этом суд исходил из того, что земельный участок, принадлежащий обществу на праве собственности, был без соблюдения процедур изъятия фактически занят захоронениями и территорией городского кладбища. Для устранения этого нарушения апелляция обязала мэрию издать постановление об изъятии у общества в муниципальную собственность спорный участок и направить обществу «проект договора о приобретении мэрией» этого участка. С этим подходом апелляции согласился и окружной суд[18].

Однако общество так и не смогло восстановить свои нарушенные права и удовлетворить свой материально-правовой интерес в компенсации стоимости фактически изъятого земельного участка.

В рамках рассмотрения другого дела № А55-15804/2011, инициированного этим же обществом, суд первой инстанции установил, что во исполнение апелляционного постановления по указанному выше делу № А55-3315/2009 мэрия издала постановление об изъятии спорного земельного участка для размещения городского кладбища и направила обществу как собственнику участка проект договора об изъятии. Общество отказалось от подписания данного проекта в связи с несогласием с выкупной ценой, на что мэрия сообщила собственнику, что ввиду недостижения соглашения о выкупной цене выкуп спорного участка может быть осуществлен в судебном порядке[19], но сама при этом не подала соответствующий иск об изъятии.

Ссылаясь на отчет оценщика и на неправильное установление выкупной цены спорного участка, общество постаралось разрешить тупиковую ситуацию путем понуждения мэрии принять условие договора об изъятии о выкупной цене в редакции истца. Мэрия же, в свою очередь, не заявила в суд каких-либо требований об определении выкупной цены в связи с недостижением между сторонами соответствующего соглашения.

Отказывая в иске, три судебные инстанции и коллегия судей ВАС РФ указали на ненадлежащий характер способа защиты, избранного обществом. По их мнению, с иском, которое заявило общество, могла обратиться лишь мэрия.

Таким образом, общество фактически осталось и без земельного участка, и без компенсации его стоимости и иных убытков, связанных с фактическим изъятием (занятием городским кладбищем).

Восстановление положения, существовавшего до нарушения прав на земельный участок

По нашему мнению, этот абсолютный способ защиты можно эффективно использовать только при отсутствии необходимости несения за счет публичной казны чрезмерных дополнительных расходов на возвращение в первоначальное состояние фактически изъятого для публичных нужд земельного участка, а также при отсутствии значительного умаления социальных интересов (например, потребностей населения по транспортному сообщению).

Но, как правило, фактическое изъятие осуществляется путем капитального строительства объектов недвижимости на чужом земельном участке.

В связи с этим при таком фактическом изъятии иск о восстановлении положения, по сути, будет являться требованием о сносе самовольной постройки[20] и потребует существенных дополнительных расходов.

Поэтому в данной ситуации фактический возврат земельных участков в нормальное правообладание (в полноценное владение, пользование и распоряжение) потерпевшего будет нецелесообразным, в том числе поскольку такой возврат с большой долей вероятности повлечет за собой ущемление публичных (социальных) интересов[21]. При наличии у ущемленного землевладельца реальной возможности взыскания компенсации за фактически утраченный участок иск о сносе (восстановлении положения, существовавшего до нарушения права) следует считать ненадлежащим (неприемлемым) способом защиты.

В немногочисленной судебной практике по этому поводу встречается квалификация требования пострадавшего землевладельца о сносе автодороги, возведенной на его земельном участке без легального изъятия, как злоупотребление правом. Одновременно суд указал на то, что отказ в удовлетворении иска о сносе не препятствует истцу «в защите его прав путем обращения в суд с иском… о возмещении рыночной стоимости» фактически изъятого земельного участка[22].

Способы защиты гражданских прав должны соответствовать содержанию нарушенных прав и характеру допущенного нарушения и применяться с учетом последствий такого нарушения, а восстановление нарушенных прав должно быть непосредственным следствием реализации этих способов[23]. Опираясь на данный правовой постулат, суды при установлении факта, что автодорога на частном земельном участке уже частично сооружена, делают вывод о том, что устранить допущенное нарушение путем восстановления прав его собственника на участок, по которому проложена дорога, не представляется возможным. При таком фактическом изъятии земельного участка подлежит взысканию компенсация за изъятие[24].

Взыскание (возмещение) убытков

Данный способ защиты прав собственника и вторичного землевладельца воспринят судебной практикой как надлежащий[25], причем без дополнительного исследования вопроса о необходимости заключения (в судебном или внесудебном порядке) отдельного соглашения о выкупе или принятия судом решения об изъятии соответствующего участка в пользу публично-правового образования.

Так, по делу № А32-15522/2011 апелляционная инстанция взыскала с регионального органа власти в пользу арендатора земельного участка и собственника объекта незавершенного строительства, расположенного на этом участке, убытки в связи с размещением на указанном участке олимпийского объекта в виде автодороги[26]. Примечательно, что изначально истец требовал понуждения ответчика к подготовке и заключению соглашения о выкупе фактически изъятого земельного участка. Апелляционный суд исходил из того, что требование об обязании ответчика заключить с истцом «соглашение в связи с изъятием земельного участка на основании данных, полученных после проведения оценки убытков, и требование о взыскании убытков, изложенное в уточнениях к иску, вытекают из одного и того же основания, и очевидно отражают единственный преследуемый истцом в рамках данного дела материально-правовой интерес в получении компенсации за изъятый земельный участок», а также из того, что на момент изъятия части арендуемого земельного участка истец находился «в состоянии законного правоожидания».

Весьма показательной является позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по делу № 82-КГ13-5[27]. При отмене судебных постановлений нижестоящих инстанций об отказе во взыскании убытков в связи с фактическим изъятием земельных участков Суд сделал вывод, что причинение собственнику земельного участка убытков его изъятием презюмируется действующим законодательством. Апелляция установила, что изъятие спорных участков производилось, но с нарушением установленной законом процедуры: по земельному участку, «ранее принадлежащему истцам», проходит водоотводный канал. Между тем, по утверждению судей гражданской коллегии ВС РФ, нарушение процедуры изъятия земельного участка не означает, что такого изъятия произведено не было, в связи с чем суду надлежало определить размер причиненных собственникам земельного участка убытков, поскольку об этом ставился вопрос в исковом заявлении. При этом судьи коллегии ВС РФ дополнительно указали, что неопределенность размера убытков, причиненных собственникам изъятого земельного участка, не может служить основанием для отказа в удовлетворении иска о взыскании таких убытков, поскольку на само право на получение денежной компенсации она не влияет[28]. Вопрос о размере убытков может быть уточнен в судебном порядке при наличии спора, однако суд при рассмотрении спора этого не сделал.

Ссылки на данное Определение ВС РФ встречаются и в арбитражной практике по спорам о взыскании убытков, возникших вследствие фактического изъятия земельных участков[29].

Не отрицая позитивной направленности выводов, содержащихся в приведенном Определении и иных судебных актах, подтверждающих возможность взыскания убытков в размере стоимости земельного участка для эффективной защиты потерпевшего от произвольного занятия этого участка, хотелось бы обратить внимание на следующее.

Применительно к изложенной выше практике следует учитывать, что в соответствии с законодательством, действовавшим до вступления в силу Закона № 499-ФЗ (п. 2 ст. 281 ГК, п. 3 ст. 55 и ст. 63 ЗК РФ), выкупная цена земельного участка, изымаемого для публичных нужд, приравнивалась (а по сути, терминологически смешивалась) к убыткам, причиняемым частному лицу в связи с принудительным изъятием земельного участка и включающим в себя рыночную стоимость этого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все иные убытки, причиненные изъятием земельного участка. Однако с 1 апреля 2015 г. законодатель уточнил (можно сказать, упорядочил) соответствующую терминологию, отказавшись от словосочетания «выкупная цена», заменив его на «размер возмещения» и исключив ассоциацию такого возмещения с убытками в размере стоимости земельного участка.

Кроме того, удовлетворение требования об одностороннем взыскании убытков с казны в размере стоимости фактически изъятых земельных участков порождает иную проблему — проблему правовой неопределенности в связи с разделением фактического владения этим участком и правомочий собственника (иного землевладельца) на него и с непрекратившимся после взыскания убытков бременем последнего по оплате соответствующих обязательных платежей (налогов, арендной платы). Становится непонятной дальнейшая судьба фактически изъятого, но не оформленного в публичную собственность земельного участка и расположенных на нем капитальных объектов строительства[30], а также указанного финансового бремени невладеющего собственника или иного землепользователя. Конечно, последний может по своему усмотрению каждый раз обращаться за взысканием уплаченных им средств за отсутствующее владение и пользование земельным участком с нарушителя. Однако это выглядит как полумера, способствующая увеличению нагрузки судей по рассмотрению, по существу, бесспорных требований о взыскании вечных убытков.

Как представляется, выходом из такой неопределенности в условиях действующего правового поля будет параллельное с взысканием убытков заявление требования об изъятии фактически изъятых земельных участков, о чем речь пойдет далее.

Понуждение к исполнению обязанности по компенсации возмещения за изъятый земельный участок в натуре

Данный способ защиты редко встречается в судебной практике, однако именно он, по нашему мнению, является наиболее чистым с правовой прикладной и теоретической точки зрения[31].

Например, при рассмотрении дела № А01-602/2010 суды первой и апелляционной инстанций исходили из обоснованности иска собственника земельного участка о взыскании стоимости этого участка и об его изъятии в собственность Российской Федерации в связи с возведением на нем федеральной автодороги. При этом обе судебные инстанции исходили из того, что ответчиками не соблюдены условия и порядок изъятия земельного участка, который на момент разрешения спора был фактически изъят для нужд Российской Федерации без выплаты какой-либо компенсации. Именно сам факт фактического изъятия недвижимого имущества, по мнению судов, порождает у соответствующего публично-правового образования в лице его органа (организации) обязанность выплатить собственнику рыночную стоимость такого имущества[32].

Также о возможности заявления требования о взыскании с публично-правового образования стоимости фактически изъятого земельного участка (его части) как о понуждении к исполнению обязанности высказался ФАС Северо-Кавказского округа при рассмотрении дела № А61-2013/2010[33].

В обоснование приемлемости и надежности данного способа защиты считаем возможным привести следующие аргументы.

Совершение действий по выкупу земельного участка, т.е. действий по выплате равноценной компенсации, должно в силу императивного требования законодательства предшествовать фактическому изъятию и использованию такого участка для публичных нужд. При этом, как указал Президиум ВАС РФ, при выплате компенсации необходимо обеспечивать реализацию положений ч. 2 ст. 35 Конституции и п. 2 ст. 55 ЗК РФ о необходимости предварительной выплаты такой компенсации (т.е., как сформулировала надзорная инстанция, обеспечивать реализацию «принципа предварительности возмещения»)[34].

Материально-правовым интересом потерпевшего, желающего компенсировать свои потери, в первую очередь является получение предварительного и равноценного возмещения (компенсации) рыночной стоимости фактически изъятых земельных участков и затем лишение его финансового бремени собственника или иного пользователя данного недвижимого имущества.

Исходя из п. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных образований. В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности соответствующие органы власти.

Согласно абз. 1 п. 1, подп. 8 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий юридических лиц (в системной взаимосвязи и нормативном единстве с приведенными положениями ст. 124 и 125 ГК РФ также действий публичного образования в лице его органов), которые хотя и не предусмотрены такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Кроме того, согласно подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские обязанности возникают из актов органов государственной и местной власти, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских обязанностей.

Таким образом, руководствуясь указанными альтернативными основаниями возникновения соответствующих гражданско-правовых обязанностей, можно утверждать, что в результате действий публично-правового образования в лице его органов по инициированию, организации и финансированию фактического изъятия земельного участка у такого образования в лице его уполномоченного органа в силу ст. 35 Конституции РФ, ст. 1 Протокола 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20.03.1952, п. 1, 3, 4 ст. 1, ст. 6, п. 1 ст. 8, п. 1 и 2 ст. 10, ст. 12, 124, 125, 279–282 ГК РФ, п. 7 ст. 23, ст. 49, 50 и главы VII.1 ЗК РФ (в редакции Закона № 499-ФЗ) возникла гражданская обязанность возместить (выплатить, компенсировать) рыночную стоимость соответствующего земельного участка, после чего завершить нормативную процедуру его изъятия, зарегистрировав право публичной собственности на них, а у потерпевшего — гражданское право требовать (в том числе в судебном порядке) исполнение этой обязанности в натуре.

В пользу использования такого способа защиты особенно свидетельствует п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ в редакции Закона № 499-ФЗ, предоставляющий право не выявленному законному владельцу недвижимости требовать соответствующего возмещения, когда без его ведома была завершена процедура изъятия его земельного участка и (или) иных недвижимых объектов, но запрещающая претендовать на их возврат обратно к этому владельцу. Применение этой нормы к рассматриваемым отношениям по фактическому изъятию может быть легализовано через аналогию закона.

Полагаем, что требование собственника об изъятии у него фактически изъятого земельного участка более гармонично смотрится с иском о понуждении к исполнению обязанности публично-правового образования в натуре, по существу, являясь логичным продолжением этого иска.

Требование об изъятии земельного участка

Позитивное право прямо не предоставляет потерпевшему от фактического изъятия его земельного участка такого способа защиты, как иск об изъятии его участка ответчиком.

Как было указано выше, эта возможность может быть логически выведена из иска о понуждении к исполнению обязанности в натуре (статья 12 ГК РФ).

Ранее в качестве альтернативного правового обоснования можно было по аналогии закона использовать п. 7 ст. 23 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.04.2015), предоставлявший собственнику земельного участка, излишне обремененного публичным сервитутом до невозможности его использования, право заявлять требования об изъятии, в том числе путем выкупа, у него земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

Возможность применения указанного способа защиты по аналогии закона была подтверждена прецедентной правовой позицией Президиума ВАС РФ, изложенной в Постановлении от 18.06.2013 № 136/13 по делу № А55-23145/2010[35].

Согласно указанному Постановлению в случае увеличения объема ограничения права частной собственности на земельный участок по сравнению с ранее существовавшим (например, в результате изменения правил землепользования и застройки) могут быть применены положения п. 7 ст. 23 ЗК РФ, наделившего собственника земельного участка правом требовать понуждения к изъятию его участка публично-правовым образованием при чрезмерной обременительности для него публичного сервитута.

Однако Земельный кодекс в редакции Закона № 499-ФЗ такого основания изъятия земельного участка не содержит. Считаем, что исключение этого способа защиты существенно ущемленного в своих правах и законных интересах частного землевладельца крайне неоправданно – это в конечном итого может быть не выгодно ни частному лицу, ни публично-правовому образованию[36].

Мы не видим каких-либо серьезных политико-правовых препятствий для лишения потерпевшего собственника возможности использования указанного способа защиты в случае обременения его земельного участка посредством его фактического изъятия, которое исключает владение им и использование его по назначению[37].

Наоборот, с учетом жизненных реалий (неединичных случаев самозахвата публичными образованиями частных земель) законодателю следовало еще больше расширить ареал этого правового инструмента защиты – предоставить частным лицам напрямую возможность требовать юридического изъятия у них уже фактически используемых для публичных нужд земельных участков.

Представляется, что решение суда об удовлетворении такого требования должно было бы являться основанием для регистрации перехода права собственности на фактически изъятый земельный участок от частного лица к публично-правовому образованию (ст. 56.11 ЗК РФ в редакции Закона № 499-ФЗ, ст. 25.7 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в редакции Закона № 499-ФЗ), что сняло бы проблему правовой неопределенности принадлежности этого участка и несения ненужного финансового бремени за его бессмысленное обладание («держание на своем балансе»).

Выводы по приемлемости, достаточности и эффективности способов защиты

Действующее законодательство (даже после его значительной ревизии в части регулирования правил об изъятии объектов недвижимости для публичных нужд) не предоставляет потерпевшему от фактического изъятия какого-либо специального правового инструментария для защиты своих прав.

Несмотря на это, как показывает анализ правоприменительной практики, уже имеющийся арсенал защитных механизмов предоставляет потерпевшему возможности для восстановления своих нарушенных прав и компенсации потерь.

Такими приемлемыми и наиболее эффективными способами защиты, на наш взгляд, в настоящее время являются иски о возмещении убытков и о понуждении к исполнению обязанности по оплате возмещения за изъятие в натуре. Однако без заявления требований об изъятии фактически занятого земельного участка для публичных нужд эти способы не обладают свойством достаточности — способностью полного устранения дискомфорта потерпевшего в виде финансового бремени и введению такого участка и расположенных на нем объектов в гражданский оборот, но уже как принадлежащего публичному образованию.

Конечно же, в связи с различными подходами судов и разными их правовыми обоснованиями весьма ценными для стабильности экономического оборота и повышения гарантий собственников и иных землевладельцев были бы руководящие разъяснения Президиума или Пленума Верховного Суда РФ по правильному использованию рассмотренных способов защиты как отдельно, так и в совокупности (в различных комбинациях), которые на основании обобщения обширной релевантной судебной практики могли бы стать полезным вектором для унифицированного и предсказуемого правоприменения.

[1] Для целей настоящей статьи термины «землевладелец» и «землепользователь» рассматриваются в качестве синонимов. При этом под вторичными землевладельцами (землепользователями) мы понимаем арендаторов земельных участков, юридических лиц, владеющих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также граждан, обладающих земельными участками на праве пожизненного (наследуемого) владения.

[2] Проблема унифицированной и эффективной защиты и гарантий прав лиц, у которых принудительно изымались земельные участки (права на них) с находящимися на них иными объектами недвижимости, усугубляется наличием разношерстного специального законодательства о принудительном изъятии такого имущества (см., напр.: Федеральные законы от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 07.06.2013 № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 05.04.2013 № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 08.05.2009 № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума „Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество“ в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании „Российские автомобильные дороги“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Воплощенные в некоторых из названных законов идеи ускоренного лишения собственников и вторичных землевладельцев прав на земельные участки отнюдь не способствуют уверенности в «священности» права собственности в Российской Федерации, усилению правовых гарантий, в том числе эффективной защиты потерпевших от неправомерных изъятий, и формированию непротиворечивой судебной практики по актуальным вопросам, связанным с нарушением прав и законных интересов частных лиц при изъятии их участков.

[3] До вступления Закона № 499-ФЗ в юридической литературе отмечалось, что «процедура подготовки и принятия решения об изъятии земельного участка почти не регламентирована действующим федеральным законодательством и дает простор для принятия различных самостоятельных нормативных документов органами муниципальной власти» (см.: Комментарий к ст. 55 Земельного кодекса Российской Федерации // Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова // СПС «КонсультантПлюс». 2014). Такое местное регулирование не способствовало установлению единых правил и исключению правовой неопределенности соответствующих отношений при изъятии земельных участков для муниципальных нужд.

[4] См., напр.: постановления ФАС Северо-Западного округа от 22.03.2012 по делу № А21-773/2011; ФАС Северо-Кавказского округа от 02.08.2011 по делу № А32-1281/2011 и др.

[5] См., напр.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.12.2012 по делу № А56-28625/2012.

[6] В настоящей статье рассматриваются ситуации, когда такие публичные нужды при фактическом изъятии действительно имели место.

[7] Согласно данной статье Протокола каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

[8] То, что это именно правомерное занятие земельного участка, следует из системного сопоставления положений ст. 57 ЗК РФ, в которой упоминается возможность возмещения убытков за временное занятие в соответствии со специальным порядком, утвержденным Правительством РФ, со ст. 60 и 62 ЗК РФ, где речь идет именно о нарушении прав собственника и вторичного землевладельца самовольным занятием земельного участка и о возмещении убытков, причиненных таким нарушением, в полном объеме исключительно в соответствии с гражданским законодательством (без отсылки к какому-либо специальному порядку, утвержденному компетентным органом власти). В юридической литературе указывается, что судебной практике известны весьма разнообразные случаи временного занятия земельных участков: для расширения автодороги, для прокладки, реконструкции либо диагностике нефтепровода, оптико-волоконного телекоммуникационного кабеля, для изыскательских работ либо иного линейного объекта в связи с последующим временным использованием для экстренных случаев ремонта (см.: Иванихина О. Компенсация убытков при временном занятии земельных участков // Жилищное право. 2013. № 5).

[9] Поэтому в настоящей статье не анализируется самозащита землевладельцем своих нарушенных прав при уже состоявшемся фактическом изъятии, поскольку aprioriбудет нарушена соразмерность самозащиты характеру и содержанию нарушения в связи с выходом за пределы действий, необходимых для его пресечения (абз. 2 ст. 14 ГК РФ).

[10] Большие сложности при отстаивании иска об убытках могут также возникнуть в связи с моментом (датой), на который следует определить соответствующую компенсацию (например, стоимость земельного участка), — произвести необходимую независимую оценку. Данный самостоятельный и непростой с точки зрения правоприменения вопрос не входит в предмет настоящего исследования.

[11] В зависимости от субъективной оценки компетентными правоприменителями действий и бездействия должностных лиц, способствующих фактическому изъятию участков, и конкретных обстоятельств эти деяния могут теоретически подпадать под следующие составы: в КоАП РФ — ст. 7.1 (Самовольное занятие земельного участка), 8.6 (Порча земель), 7.17 (Уничтожение или повреждение чужого имущества), 7.27.1 (Причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием), 9.5 (Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию); в УК РФ — ст. 165 (Причинение имущественного ущерба путемобмана или злоупотребления доверием), 169 (Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности), 285 (Злоупотребление должностными полномочиями), 293 (Халатность), 330 (Самоуправство). Рассмотрение и анализ правильности правовой квалификации, достаточности и эффективности видов юридической ответственности, предусмотренных названными составами, выходит за рамки настоящей статьи.

[12] В связи с анализом в настоящей статье способов защиты при уже свершившемся факте лишения землевладельца возможности владения и пользования земельным участком в соответствии с его назначением в ней не рассматриваются такие превентивные меры реагирования, как иски о приостановлении исполнения актов органов власти, строительства, разработки месторождений и т.п.

[13] См.: постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 08.02.2013 по делу № А32-13797/2011, от 02.07.2009 по делу № А63-10101/2008, от 18.01.2010 по делу № А32-2208/2009; ФАС Дальневосточного округа от 28.01.2013 по делу № А51-9676/2012 (Определением ВАС РФ от 14.05.2013 № ВАС-5410/13 отказано в передаче этого дела в Президиум ВАС РФ); ФАС Уральского округа от 25.03.2010 по делу № А07-15726/2009 и др. Неисполнение обязанности по обоснованию в отменяющем акте мотивов отмены — например, в чем заключается несоответствие закону отменяемого акта — оценивается судами в качестве оснований для признания его недействительным (см.: постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 27.09.2011 по делу № А20-1979/2010; Пятнадцатого ААС от 13.08.2013 по делу № А32-3416/2013 и др.).

[14] Принцип разумности ожиданий активно используется в практике Европейского суда по правам человека, в частности в делах «Плалам С.П.А. против Италии» от 18.08.2010, «„Анхеузер-Буш Инкорпорейтед“ против Португалии» от 11.04.2007, «Ликоурезос против Греции» от 15.06.2006, «„Пайн Вэллей Девелопментс Лимитед“ и другие против Ирландии» от 29.11.1991 и др., а также применяется в арбитражной практике (см., напр.: Определение ВАС РФ о передаче дела в Президиум ВАС РФ от 16.02.2012 № ВАС-15837/11; Постановления Президиума ВАС РФ от 23.04.2013 № 16573/12 по делу № А57-2805/2011, от 02.04.2013 № 14131/12 по делу № А56-64853/2010 и др.).

Представляется, что подобное использование права на отмену своего же акта можно квалифицировать и как злоупотребление публичной властью (публичным правом), что является недопустимым исходя из системного и телеологического толкования ст. 17 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, ст. 17 и 52 Конституции РФ во взаимосвязи с п. 4 ст. 1 и ст. 10 ГК РФ, применяемой в судебной практике к злоупотреблениям в публичных правоотношениях напрямую или через ч. 6 ст. 13 АПК РФ (см:. постановления ФАС Московского округа от 29.03.2005 № КА-А40/2024-05; ФАС Северо-Западного округа от 14.12.2004 по делу № А05-12323/03-12; ФАС Уральского округа от 26.02.2004 № Ф09-530/04-АК, от 03.02.2004 № Ф09-30/04-АК, от 01.12.2003 № Ф09-4124/03-АК, от 29.07.2003 № Ф09-2237/03-АК; Восемнадцатого ААС от 20.03.2007 по делу № А07-2373/2006-А-РМФ/ЧМА и др.).

[15] См.: постановления ФАС Уральского округа от 11.11.2010 по делу № А60-15843/2010-С5; ФАС Поволжского округа от 07.09.2010 по делу № А55-3315/2009; апелляционное определение Калининградского областного суда от 26.09.2012 по делу № 33-3889/2012 и др.

[16] См.: Определения ВАС РФ от 10.01.2013 № ВАС-12462/12, от 14.05.2013 № ВАС-5402/13. Стоит отметить, что у КС РФ не возникло сомнений в правомерности такой практики (см.: Определения КС РФ от 24.12.2013 № 1956-О, от 28.05.2013 № 819-О).

[17] См.: постановление Одиннадцатого ААС от 04.05.2010 по делу № А55-3315/2009.

[18] См.: постановление ФАС Поволжского округа от 07.09.2010 по делу № А55-3315/2009.

[19] См.: решение АС Самарской области от 15.12.2011 по делу № А55-15804/2011.

[20] В земельном законодательстве рассматриваемый способ защиты получил некорректное закрепление. Так, в п. 2 ст. 60 ЗК РФ законодатель говорит о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, а в п. 2 ст. 62 — непоследовательно относит требование о сносе зданий, строений и сооружений к иску о понуждении к исполнению обязанности в натуре.

[21] Иногда такое фактическое изъятие может происходить посредством затопления земельного участка при создании водохранилища или использования его для специфических общественных нужд (например, городского кладбища). По нашему мнению, понуждение к восстановлению положения, существовавшего до нарушения права, и в этих ситуациях будет являться неприемлемым способом защиты, как и в случае требования частным лицом сноса объектов капитального строительства, возведенных на его земле за бюджетные средства, и по факту используемых для удовлетворения публичных нужд.

[22] См.: постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19.11.2012 по делу № А61-2013/2010.

[23] Формирование, раскрытие и правовое обоснование этого подхода см.: п. 9 Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»; п. 3 Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»; постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 13.09.2013 по делу № А63-18431/2012, от 04.09.2013 по делу № А63-7011/2011, от 20.08.2013 по делу № А01-1013/2012, от 23.07.2013 по делу № А63-11630/2012 и др.

[24] См.: постановление ФАС Уральского округа от 27.01.2011 по делу № А50-40051/2009.

[25] См.: постановления АС Восточно-Сибирского округа от 23.12.2014 по делу № А33-44/2013; ФАС Северо-Западного от 23.01.2014 по делу № А56-72656/2011 (Определением ВАС РФ от 14.03.2014 № ВАС-2371/2014 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ); Четырнадцатого ААС от 17.12.2014 по делу № А13-10176/2012 (последнее дело еще примечательно и тем, что наряду с удовлетворением иска о взыскании убытков суд также признал право собственности на фактически изъятые земельные участки за Российской Федерацией по встречному иску ответчика).

[26] См.: постановление Пятнадцатого ААС от 29.12.2012 по делу № А32-15522/2011.

[27] См.: Определение ВС РФ от 25.03.2014 по делу № 82-КГ13-5 и постановление Президиума Курганинского областного суда от 10.11.2014 по делу № 44-Г-16, принятое после направления ВС РФ дела о взыскании убытков за фактически изъятые земельные участки на новое рассмотрение.

[28] По сути, коллегия судей ВС РФ воспроизвела правовой подход, сформулированный в Постановлении Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 17044/12, согласно которому суд не может полностью отказать в удовлетворении требования о возмещении убытков только по той причине, что размер убытков не может быть установлен с разумной степенью достоверности.

[29] См.: постановление АС Поволжского округа от 11.12.2014 по делу № А65-5976/2014. В своем постановлении окружной суд высказался в том духе, что «требования о взыскании денежного эквивалента изъятой у него исполкомом собственности нельзя рассматривать в рамках деликтных отношений».

[30] По нашему мнению, в настоящее время публичный орган может устранить для себя эту неопределенность через заявление иска о признании за соответствующим публично-правовым образованием права собственности на земельный участок, стоимость которого уже была компенсирована землевладельцу. Правовым основанием такого требования будет системное применение по аналогии п. 10 и 11 ст. 56.5 ЗК РФ (в редакции Закона № 499-ФЗ), согласно которым при невыявлении правообладателей изымаемой недвижимости уполномоченный орган вправе обратиться в суд с заявлением о признании права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках, подлежащих изъятию для публичных нужд; при этом правообладатели изъятой таким образом недвижимости, права которых на изымаемые участки и иную недвижимость не были выявлены, вправе требовать соответствующего возмещения, но не возврата участков и иной изъятой недвижимости.

[31] «По представлению многих, присуждение к исполнению в натуре в реальности используется в десятки, если не в сотни раз реже, чем, скажем, иск о взыскании процентов годовых или неустойки. Более того, резкие изменения в экономике, политике и идеологии породили мнение, что иск об исполнении в натуре является рудиментом прошлого и в целом неактуален в современных условиях. При этом не учитывается, что иск об исполнении в натуре в виде одного из своих видов (иска о взыскании денежного долга) является как раз наиболее распространенным средством защиты гражданских прав(курсив наш. — М.Г.)» (см.:Карапетов А.Г. Иск о присуждении к исполнению обязательства в натуре. М., 2003).

[32] См.: решение АС Республики Адыгея от 16.08.2010 и постановление Пятнадцатого ААС от 29.11.2010 по делу № А01-602/2010.

[33] См.: постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19.11.2012 по делу № А61-2013/2010.

[34] См.: постановление Президиума ВАС РФ от 26.07.2011 № 2379/11.

[35] Следует отметить, что в самом Постановлении Президиум ВАС РФ прямо не указывает на применение им аналогии закона, однако из содержания этого судебного акта видно, что суд фактически руководствовался именно такой аналогией, применив правила п. 7 ст. 23 ЗК РФ, посвященные публичному сервитуту, к отношениям, не связанным с установлением/обременением земельного участка каким-либо сервитутом. Данный судебный акт, в котором ВАС РФ явно применял нормы права по аналогии закона, но без ссылки на п. 1 ст. 6 ГК РФ или ч. 6 ст. 13 АПК РФ, не является единичным случаем. См., напр., Постановление Президиума ВАС РФ от 27.03.2012 № 12653/11, когда Президиум признал возможность назначения внешнего управляющего арбитражным судом по заявлению участников для соблюдения баланса интересов наследников умерших участников и общества применительно к ст. 57 ГК РФ, посвященной совершенно иной ситуации, связанной с реорганизацией хозяйственного общества.

[36]Примечательно, что изначально законопроект, впоследствии принятый как Закон № 499-ФЗ, направленный на совершенствование порядка изъятия земельных участков для публичных нужд, не предлагал полностью исключить этот способ защиты из ЗК РФ. Такое предложение появилось только в тексте законопроекта, отредактированного для повторного второго чтения. http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=304493-5&02

Автору статьи не удалось найти в многочисленных пояснительных записках к законопроекту, заключениях правового управления и различных комитетов Государственной Думы Российской Федерации какого-либо обоснования, в связи с чем требуется лишение возможности собственника земельного участка, чрезмерно обремененного публичным сервитутом, правовой возможности требовать изъятия у него земельного участка.

[37] Прецедентов удовлетворения или отказа в удовлетворении требований об изъятии самовольно занятых земельных участков со ссылкой на ст. 23 ЗК РФ или на понуждение к реальному исполнению обязанности на момент подготовки настоящей статьи в судебной практике не выявлено. Однако в судебной практике встречаются странные выводы по спорам, при рассмотрении которых суды отказывали в удовлетворении требования частного лица к органу власти об изъятии фактически занятого публичным имуществом земельного участка ввиду того, что ЗК РФ не предусматривает возможности понуждения уполномоченного органа к принятию решения об изъятии земельного участка (см.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.09.2010 по делу № А21-12768/2009). Полагаем, что такая более чем спорная единичная позиция не может стать «прецедентоформирующим» ориентиром для формирования взвешенных подходов иных судов по спорам, связанным с фактическим изъятием объектов недвижимости.