Аналитика Публикации

В конце прошлого года Минэкономразвития России объявило открытый конкурс по отбору заявок на создание особых экономических зон (ОЭЗ) портового типа. В начале февраля ведомство начнет прием заявок, а сам конкурс планируется праовести в апреле-мае текущего года.

Федеральный закон «Об осо­бых экономических зонах в РФ» был принят в июле 2005 года. Он стал правовым фун­даментом для создания но­вого вида территориальных образо­ваний с особым режимом осущест­вления предпринимательской дея­тельности — особых экономических зон.

Первоначально документом пре­дусматривалось создание только двух типов ОЭЗ: технико-внедренче­ских и промышленно-производственных. Но уже спустя год в закон были внесены поправки, предусма­тривающие создание особых эконо­мических зон туристско-рекреационного типа, а в конце 2007 года — поправки, предусматривающие со­здание портовых особых экономи­ческих зон.

Поправки в части ОЭЗ портового типа являются очередным шагом в формировании полноценной зако­нодательной базы для динамичного развития российских портов. Здесь следует также вспомнить долгождан­ный Закон «О морских портах РФ>, принятый в конце 2007 года, кото­рый внес определенную ясность в имущественные и земельные отно­шения в морских портах. Кроме того, перспективу создания портовых ОЭЗ можно считать полноценным ин­струментом для повышения уровня конкурентоспособности россий­ских морских терминалов, что нема­ловажно, учитывая грядущее вступ­ление России в ВТО.

Возможные проблемы

Несмотря на весьма радужные пер­спективы создания ОЭЗ портового типа, их отличительные особенности, обозначенные законом, предо­пределяют ряд проблем.

Во-первых, портовые ОЭЗ не могут включать в себя имуществен­ные комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров. Пока нет определенности в том, как будет реализовано это положение, напри­мер, в отношении портов (аэропор­тов), которые осуществляют как пас­сажирские, так и грузовые перевозки.

Во-вторых, исходя из буквально­го толкования положений п. 4 ст. 4 за­кона, портовая особая экономичес­кая зона должна включать в себя пол­ностью территорию какого-либо ад­министративно территориального образования. Дело в том, что законо­дательство не содержит четкого определения административно-тер­риториального образования. Логика подсказывает, что к последним могут быть отнесены города, районы и т. п. Если это так, то проблема усугубляет­ся.

В-третьих, практика создания первых ОЭЗ, что при подписании со­глашения о создании особых эконо­мических зон стороны не регламен­тируют имущественные и земельные вопросы. Как правило, в таких согла­шениях обходятся формулировкой «в порядке, установленном дей­ствующим законодательством». Вме­сте с тем подобные вопросы должны быть максимально детализированы.

С одной стороны, подобную практику можно объяснить очень сжатыми сроками создания ОЭЗ. Но с другой — именно правовая неопре­деленность в имущественных и зе­мельных отношениях может стать критической для всего проекта. Поэ­тому очень важно, чтобы при подго­товке заявки на участие в конкурсе на создание портовых ОЭЗ претенден­ты — субъекты РФ — особое внима­ние уделяли подготовке проекта со­глашения.

О макроэкономическом эффек­те, который последует после созда­ния особых экономических зон в портах, на наш взгляд, пока говорить рано. Если проанализировать предо­ставляемые законом налоговые пре­ференции, то мы увидим, что рези­денты портовых ОЭЗ освобождал >т ся в основном от уплаты региональных (местных) налогов. При этом нельзя не учитывать опыт регионов, кото­рые на уровне регионального зако­нодательства устанавливают такие преференции так называемым «стра­тегическим инвесторам», которые осуществляют определенные инве­стиционные вложения в экономику региона (в среднем от S 50 -100 млн. и выше).

Анализ практики создания пер­вых в России особых экономических зон позволяет сделать вывод о том, что претенденты располагают до­вольно коротким промежутком вре­мени для подготовки и подачи заявки. Тем более что кроме заявки они до­лжны представить бизнес-план, определить финансовую и правовую модель участия субъекта РФ в созда­нии ОЭЗ, решить правовую судьбу вновь создаваемых объектов недви­жимости и т. п. В этой связи решение МЭРТ об объявлении конкурса является, на наш взгляд, поспешным, поскольку логичнее было бы сначала внести ряд поправок в соответствую­щие акты Правительства РФ и самого МЭРТ. Так, изменения должны быть внесены в Правила оформления и по­дачи заявки на создание особой эко­номической  зоны (определяет, в частности, перечень документов, входящих в состав заявки на создание ОЭЗ того или иного типа), а также в Положение о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон (устанавливает критерии оценки и сопоставления заявок), утвержденные правитель­ством в сентябре 2005 года.

Конкуренция

Как известно, закон допускает созда­ние портовых ОЭЗ (ПОЭЗ) на терри­тории морских и речных портов, а также на территории аэропортов. Если учесть, что сегодня в России одних только морских портов насчи­тывается 62, то становится очевид­ным, что конкуренция будет высо­кой.

Предварительно можно выде­лить несколько «фаворитов гонки» — это порты Мурманск, Усть-Луга, Ка­лининград, Новороссийск, Оля и Восточный. Данный прогноз моти­вирован несколькими факторами. В их числе стратегическое значение порта (в масштабе страны) и его кон­курентоспособность (востребован­ность), которая подтверждается объемом грузооборота.

Важно отметить, что при приня­тии решения о создании ПОЭЗ дол­жен соблюдаться своего рода «гео­графический принцип»: одна аквато­рия — одна зона. В частности, имен­но этим можно объяснить, почему в числе фаворитов не может быть од­новременно Усть-Луги и Санкт-Пе­тербурга.

Официально критерии оценки заявок на создание ПОЭЗ пока не установлены, однако уже сейчас можно выделить основные из них.

В число критериев, безусловно, войдет уровень финансово-эконо­мического состояния субъекта РФ, претендующего на создание ОЭЗ и соответствующего муниципального образования. Иными словами, смо­гут ли они обеспечить со своей сто­роны выполнение обязательств по финансированию мероприятий по созданию инфраструктуры и мате­риально-технической базы зоны. Со­вершенно логично, что Москва будет стремиться распределить риски и от­ветственность с регионами и муни­ципалитетами, не принимая на себя всю финансовую нагрузку.

Таким образом, финансовая на­грузка по созданию портовой инфраструктуры будет распределяться между бюджетами всех уровней. А сам процесс финансирования не будет ограничен бюджетным годом за счет того, что в каждой зоне будет создано открытое акционерное общество, через которое будет осуществляться финансирование всех мероприятий.

В связи с этим существенным преимуществом заявки на создание ПОЭЗ может стать возможность ис­пользования при ее создании ин­струментов государственно-частно­го партнерства. Сочетание несколь­ких инструментов ГЧП позволяет распределить финансовую нагрузку таким образом, чтобы реализация проекта не была «привязана» к одной статье бюджета. Это будет своего рода гарантией для инвестора: при возникновении проблем с финанси­рованием по одной статье бюджета реализация проекта не останавлива­ется, так как продолжается финанси­рование по другой статье бюджета.

Также будут оцениваться пер­спективы создания на базе портов-претендентов современных мульти-модальных комплексов (именно они сегодня максимально востребованы рынком), издержки, с этим сопря­женные, и синергетический эффект, который в результате получит экономика региона. Рассматриваемый критерий очень важен, поскольку одной из главных проблем суще­ствующих российских портов (аэро­портов) является изношенность, а в ряде случаев и «моральное устарева­ние» инфраструктуры.

Не менее важным представляется обеспеченность резидентов ПОЭЗ грузопотоком   и   наличие   (отсут­ствие) международных транспорт­ных коридоров, к которым может подключиться новая зона. Дополни­тельно поддержит заявку опыт реа­лизации  на  территории  муници­пального образования крупных ин­вестиционных проектов с участием частных инвесторов, а также высокие технико-экономические показа­тели   инвестиционных   проектов, планируемых к реализации па территории особой экономической зоны.

Быть эффективными

Создание особой экономической зоны портового типа предполагает наличие необходимой инфраструк­туры, а также материальное и техни­ческое оснащение территории. Со­ответствующие обязательства госу­дарства предусматриваются в согла­шениях о создании ОЭЗ и детализи­руются в плане ее обустройства и ма­териально-технического оснаще­ния. В плане определяется перечень инфраструктурных объектов, источ­ники финансирования строитель­ства указанных объектов, сроки строительства и прочее.

Если в ОЭЗ промышленного и технико-внедренческого типов обу­стройство территории и создание инфраструктуры может быть осу­ществлено в среднем в течение одно­го года, то применительно к особым экономическим зонам в портах срок выполнения государством аналогич­ных обязательств составит от одного года до двух лет. И то при условии, что соответствующее финансирование будет предусмотрено в бюджетах РФ и субъектов РФ в нужном объеме и при своевременности финансирова­ния. Названные обстоятельства сле­дует отнести к рискам проекта по со­зданию ОЭЗ.

На наш взгляд, одним из возмож­ных вариантов минимизации рисков при создании портовой особой эко­номической зоны, как уже отмеча­лось выше, может быть использова­ние инструментов ГЧП. Законода­тельством предоставляется довольно широкий спектр возможностей уча­стия частного капитала в модерниза­ции транспортной отрасли России, в том числе — концессии различных видов.

Выбор моделей финансирова­ния — это сфера ведения субъектов РФ. Именно они, как самые заинтересованные участники этого процесса, имеют сегодня все возможности для эффективного создания и функцио­нирования портовых особых эконо­мических зон.