Аналитика Публикации

Выходом из порочной практики отказов в присоединении стали решения 2006 года РЭК[1] большинства регионов на включение в плату за присоединение расходов на инвестиционную деятельность, и как следствие – многократное увеличение её размера. Апогеем роста стала плата за присоединение к сетям в Москве достигнувшая критической отметки в 39-45 тысяч рублей за 1 киловатт мощности.

Заключительной вехой в работе над дефицитом финансирования развития сетевого хозяйства явились Правила технологического присоединения, утвержденные Правительством в начале 2007 года в новой редакции, а также изменения, внесенные в Основы ценообразования в отношении электрической энергии, которыми Правительство окончательно закрепило механизм финансирования мероприятий по расширению резервов мощности, увеличению пропускной способности сетей, созданию условий для присоединения новых и увеличения потребляемой мощности для ранее присоединенных потребителей. Таким образом, была фактически легализована сложившаяся практика присоединения потребителей в целях обеспечения государственного контроля за данным процессом.

Мнения сторон разделились. Сетевые компании новые правила одобряют: решены вопросы «лоскутности» сетей, технологической управляемости, собственности, а главное – дан механизм полноценного развития электросетевого хозяйства. Потребители трубят о дискриминационном и разорительном характере вновь установленного порядка и требуют пересмотра и отмены платы за присоединение.

Оставляя за скобками эмоции, попытаемся дать юридическую оценку спорным вопросам действующего порядка присоединения и описать правовые последствия установленных норм. 

Подключение объектов капитального строительства 

В сфере капитального строительства актуальность приобретает вопрос двойного регулирования мероприятий по присоединению к электрическим сетям. Действующие в этой области нормативные акты конкурируют между собой, что создает почву для противоречий. Градостроительный кодекс, Основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса[2], Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения[3], Правила заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры[4]. Все указанные акты содержат нормы, регулирующие отношения по присоединению к электрическим сетям.

В целях устранения проблем в разграничении предметов регулирования среди множества нормативных актов в них содержатся соответствующие отсылки к правилам технологического присоединения. В Правилах заключения и исполнения публичных договоров о подключении установлено, что подключение объектов капитального строительства к электрическим сетям производится в соответствии с Правилами технологического присоединения. В то же время, другой нормативный акт - Правила подключения объекта капстроя к сетям ИТО, делает исключение в отношении правил технологического присоединения, допускающее их применение, но после заключения договора о подключении. Для заказчика это означает необходимость соблюдения процедуры по обоим нормативным актам одновременно, что влечет также подачу заказчиком заявления о подключении с приложением большого объема документов согласно утвержденной процедуре. Кроме того, учитывая разное содержание Правил технологического присоединения и Правил подключения, это неизбежно повлечет путаницу в объеме необходимых документов и сроках оформления договора.

В условиях законодательных противоречий, учитывая, что Правила подключения и Правила заключения и исполнения публичных договоров о подключении имеют один предмет регулирования – подключение объекта капитального строительства к сетям, мы обращаем внимание на приоритет последних, как на акт принятый позднее Правил подключения.

Другой предпосылкой существенного увеличения стоимости присоединения к сетям для конкретного заявителя может стать специальная норма Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении, которая может повлечь убытки заказчиков в виде неосновательного обогащения организации коммунального комплекса. Заказчику предписывается заключать с организацией коммунального комплекса договор о подключении к электрическим сетям наряду с договором присоединения, в случае если в утвержденную инвестиционную программу организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры в сфере электроснабжения входит объект электросетевого хозяйства, к которому подключается заявитель. Не трудно представить, что для заявителя это значит не только осложнения в реализации двух процедур: соблюдение сроков, дублирование документов, противоречия в порядке исполнения, но и самое главное – внесение двойной платы сетевладельцу за присоединение и подключение к электрическим сетям, охватывающей одни и те же расходы. Поскольку расходы сетевой организации на выполнение технических условий оплачиваются одним потребителем в составе платы за подключение, они не должны быть повторно учтены при расчете платы за технологическое присоединение тому же потребителю. Отсюда можно сделать вывод о риске признания недействующим постановления РЭК об утверждении для сетевой организации платы за технологическое присоединение, в состав которой входят расходы уже предусмотренные в плате за подключение.  

Опосредованное подключение 

С принятием правил розничного рынка модель отношений с субабонентами приобрела законченный и ясный вид. Все потребители независимо от места подключения к сети получили право заключить прямые договоры с поставщиком электрической энергии и сетевой организацией. Причем договоры энергоснабжения заключаются на одинаковых условиях с потребителями, независимо от места присоединения к электрическим сетям. Ответственность перед субабонентом за надежность снабжения его электрической энергией и ее качество была разделена между поставщиком, сетевой организацией и абонентом, через сети которого субабонент запитан к сети, в пределах границ балансовой принадлежности объектов, определенных в соответствующем договоре.

Другими словами, все субабоненты были уравнены в правах с абонентами и получили право считаться потребителями электроэнергии, что соответствует общему подходу всех действующих и вновь принимаемых нормативных актов в области электроэнергетики, заключающемуся в отказе от терминов «абонент» и «субабонент».

Кроме того, в контексте взаимоотношений с субабонентами абоненты получили и новый правовой статус. Исполняя роль звена в цепочке по передаче электроэнергии субабоненту, абонент получил длинное название: лицо, владеющее энергопринимающим устройством через которое устройства потребителя присоединены к сетям сетевой организации и не оказывающее услуги по передаче электрической энергии. Такому лицу запрещается препятствовать перетоку через свои объекты электрической энергии для присоединенного к его сетям потребителя и требовать за это оплату. Подчеркнем, что указанная обязанность не влечет признания потребителя в качестве сетевой организации. Указанное лицо вправе оказывать услуги по передаче электрической энергии с использованием принадлежащих ему объектов электросетевого хозяйства только после установления для него тарифа на услуги по передаче электрической энергии. Только в этом случае к отношениям по передаче электрической энергии подлежат применению положения Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, предусмотренные для сетевых организаций, а также положения правил функционирования розничных рынков электрической энергии, определяющие обязанности сетевых организаций относительно организации коммерческого учета электрической энергии, порядок полного или частичного ограничения режима потребления электрической энергии. Обращаем внимание на важную особенность данной оговорки: на такого потребителя не распространяются положения никаких других нормативных актов, регулирующих действие сетевых организаций, в том числе Правил технологического присоединения.

Таким образом, нормативные акты обходят вопрос технологического присоединения потребителей к другим потребителям. Что делать потребителю, желающему присоединиться к сетям лица, не оказывающего услуги по передаче электрической энергии? Зачастую в условиях отсутствия технической возможности присоединения к сетям сетевой организации, у потребителя, особенно при плотной застройке, нет другого выхода, кроме присоединения к сетям другого потребителя. Очевидно, что потребитель, не оказывающий услуги по передаче электроэнергии, также не оказывает услуги по присоединению к своим сетям и устройствам. Такого потребителя, поскольку он не является сетевой организацией, невозможно понудить к заключению договора на присоединение. Более того, даже получив статус квазисетевой организации через утверждение тарифа на передачу, такой потребитель не обязан присоединять к своим сетям и устройствам других потребителей, поскольку правила не устанавливают порядок урегулирования таких отношений между потребителями. Правила устанавливают исключение лишь в отношении электростанции. Последняя выполняет функции сетевой организации в случаях присоединения энергопринимающих устройств потребителя к её распределительным устройствам, но только в части определения технической возможности технологического присоединения, согласования технических условий с субъектами оперативно-диспетчерского управления и смежными сетевыми организациями, а также выполнения необходимых условий договора. Это ограничение является следствием основополагающего принципа разделения видов деятельности в электроэнергетике.

Представляется, что, находясь в условиях неоднозначного правового регулирования, оба потребителя в процессе технологического присоединения ограничиваются в осуществлении своих прав лишь общими правовыми нормами. Специальные правовые акты – правила технологического присоединения, методические указания по определению размера платы за технологическое присоединение, отношения опосредованного техприсоединения не регулируют. Таким образом, указанные отношения нельзя признать публичными: потребитель не обязан присоединять другого потребителя к своим сетям.

Указанный вывод противоречит распространенной практике антимонопольной службы, заключающейся в признании потребителя, имеющего присоединенного к его сетям потребителя - сетевой организацией, через это понуждая его к присоединению к своим сетям третьих лиц. Позиция госоргана по защите интересов потребителей, заслуживая уважение, вместе с тем порочна. Во-первых, вопросы технологического присоединения не входят в компетенцию антимонопольной службы по обеспечению государственного контроля. В ее ведении находится контроль за соблюдением правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам администратора торговой системы. Во-вторых, услуги по технологическому присоединению не относятся к сфере деятельности естественных монополий. В-третьих, факт доминирующего положения на рынке услуг техприсоединения в границах сетевых устройств потребителя далеко неочевиден.

Таким образом, мы заключаем, что отношения между потребителями в условиях опосредованного техприсоединения свободны от госрегулирования. С уверенностью можно утверждать, что существенным ограничением остается величина присоединенной мощности, которая не позволит потребителю присоединить установки другого потребителя к своим сетям без учета мнения сетевой организации и органа исполнительной власти по технологическому надзору. Это неизбежно повлечет увеличение перетока мощности и, скорее всего, потребует проведения работ по усилению существующей электрической сети сетевой организации в связи с присоединением новых мощностей. Из этого вытекает обязанность потребителя заплатить сетевой организации за присоединение энергопринимающих устройств другого потребителя к своим сетям.