Пресс-центр Комментарии экспертов

Привлекательность концессий для бизнеса предлагается повысить за счет предоставления государственных гарантий и введение механизма компенсации затрат инвестору за счет бюджета. Эксперты не сомневаются, что эти и другие поправки в закон позволят вернуть доверие бизнеса к государству и повысить инвестиционную активность.

Комиссия правительства РФ по законопроектной деятельности одобрила внесенный Минэкономразвития законопроект о расширении сферы применения концессионного механизма и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в проекты, реализуемые на концессионной основе. Законопроект является частью плана действий по повышению темпов роста российской экономики и будет рассмотрен на ближайшем заседании правительства. Наиболее важное новшество в том, что механизм платы концедента (государства или муниципалитета) концессионеру будет распространен не только на строительство автомобильных дорог, как сейчас, но и на все возможные объекты концессионного соглашения.

Предполагается, что это позволит реализовать инвестпроекты с использованием механизма отложенных платежей (TIF), при котором возмещение затрат частного инвестора на создание инфраструктурных объектов осуществляется за счет налоговых поступлений от реализации проектов в целом. В качестве инструмента возврата средств инвестору (концессионеру) предполагается использовать Инвестфонд РФ.

«Полугодовой мониторинг показал, что инвесторы готовы многие объекты строить по концессионному договору - это и больницы, и детские сады, объекты коммунальной инфраструктуры и многое другое, что оставалось бы в собственности муниципалитетов или государства, - пояснил «Эксперт Online» Владимир Королев, заместитель директора института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. – Но проблема была в том, что непонятно, какие гарантии возврата средств получит инвестор. В случае строительства социальных объектов невозможен возврат вложений за счет коммерческого использования, возможна только схема прямой компенсации из бюджета. А такой механизм сейчас не предусмотрен, поскольку бюджеты планируются на три года, а проекты предполагают длительность в 20 и более лет. Например, жилье для офицеров Минобороны могло бы обойтись в два раза дешевле, если бы его строили на условиях концессии».

Отсутствие гарантий со стороны государство привело к тому, что в России «погибли» несколько крупных проектов, реализовать которые планировалось по концессионному договору или на условиях государственно-частного партнерства. Один из ярких примеров – Орловский тоннель под Невой, который планировали запустить в 2015 году. Его намеревались возвести в равных долях за счет городского бюджета, федерального Инвестиционного фонда и Невской концессионной компании, подконтрольной известному в Санкт-Петербурге предпринимателю Виталию Южилину. Но в 2012 году администрация города отказалась от участия в проекте, в итоге концессионер просто «закопал» деньги в землю, из бюджета ему компенсировали лишь часть затрат. Как пояснили «Эксперт Online» в ООО «Невская концессионная компания», «при действующей власти в регионе перспективы проекта нулевые, сейчас наша компания занимается только тем, что судится с правительством региона».

Этой ситуации можно было бы избежать, если бы действовал механизм гарантии со стороны государства окупаемости инвестиций концессионера. Это тоже одна из поправок в закон о «О концессионных соглашениях», предлагаемая Минэкономразвития. Законопроект также предполагает возможность участия на стороне концедента нескольких лиц, что позволит создавать в рамках концессионного соглашения крупные линейные объекты, расположенные на территории нескольких публично-правовых образований.

«Это позволит участвовать в больших проектах нескольким муниципалитетам и субъектам федерации, которые могут вместе выступить участниками концессии, - сообщил «Эксперт Online» Павел Чекмарев, директор департамента инвестирования и управленческого консультирования консалтинговой компании «2К Аудит». – Сейчас в проекте строительства, например, высокоскоростной магистрали Москва – Санкт-Петербург со стороны государства может участвовать только федеральное правительство. А участие нескольких регионов позволило бы упростить и ускорить реализацию проекта».

Правительство также планирует расширить перечень обязательных условий концессионного соглашения, в том числе путем включения в него объема валовой выручки, получаемой концессионером в рамках реализации концессионного соглашения. По мнению Павла Чекмарева, если бы эта поправка была принята давно, то, к примеру, проект «Имеретинский грузовой порт», возводимый в Сочи компанией «Базовый элемент» Олега Дерипаски, мог бы быть успешным. ГК «Олимпстрой» обещала ему окупаемость проекта за счет большого объема перевозки стройматериалов, но этого не произошло: за время подготовки к Олимпиаде порт принял только 3 млн тонн груза вместо запланированных 16. Дерипаска попытался отсудить у «Олимпстроя» 3,2 млрд рублей упущенной выгоды из-за ошибки в прогнозах и расчетах, но суд в иске отказал. Сейчас «Базовый элемент» пытается договориться с Внешэкономбанком о новом кредите, рассчитывая переоборудовать порт в стоянку для яхт.

«Государство вложило в объект шесть миллиардов рублей, «Базовый элемент» около семи, но в итоге порт оказался убыточным, - продолжает Павел Чекмарев. - Если бы действовал предложенный сейчас механизм гарантий объема выручки, порт можно было бы построить на условиях концессии и тогда государство должно было либо обеспечить объемы перевозки, либо компенсировать затраты инвестору. А в итоге получилось, что государственные средства вложены в частную собственность, которая оказалась убыточной, то есть и налогов от него могут не увидеть».

Законопроект предусматривает и возможность нахождения объектов концессионного соглашения на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления у государственных или муниципальных унитарных предприятий, на праве оперативного управления - у государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений. Сейчас только за Минспортом, Минкультуры, Минздравом, Минобрнауки, Минрегионом и подведомственными им учреждениями и предприятиями закреплено около 49 тысяч таких объектов, которые можно сделать коммерчески прибыльными при участии инвестора. Будет также предусмотрена возможность преимущественного права выкупа концессионером объекта концессионного соглашения после окончания срока его действия.

«В целом принятие обсуждаемых поправок в ФЗ "О Концессионных соглашением" должно привести к значительному росту числа концессионных проектов, - пояснила «Эксперт Online»  руководитель практики ГЧП и инфраструктуры компании VEGAS LEX. - Стоит выделить нормы о порядке заключения концессионного соглашения по инициативе частного партнера (потенциального концессионера), о распространении механизма платы концедента на все объекты концессионных соглашений. Эта поправка поможет разнообразить применяемые модели структурирования правоотношений сторон в таких сферах, как железнодорожный транспорт, социальная сфера и так далее. Не менее важна поправка о возможности заключения концессионных соглашений в отношении имущества, принадлежащего ГУПам, МУПам и иным лицам. Эти и другие поправки давно ожидаются и поддерживаются финансирующими организациями, инвестиционным сообществом и экспертами».

Законопроект предусматривает возможность изменения существенных условий концессионного соглашения по требованию концессионера в случае возникновения обстоятельств непреодолимой силы, а также в случае, если вступившими в законную силу решениями суда или федерального антимонопольного органа установлена невозможность исполнения концессионером или концедентом установленных соглашением обязательств вследствие действий органов власти. В настоящее время менять условия концессионного соглашения нельзя.

«Это весьма важно, поскольку во время реализации проекта меняются рыночные реалии, и поправки в соглашение позволили бы инвестору и государству действовать более гибко, - говорит Павел Чекмарев. – Но все-таки поправка № 1 – это возможность возврата средств за счет налоговых отчислений инвестора при коммерческой эксплуатации объекта. Внешэкономбанк еще два года назад предлагал такой механизм, но Минфин был против, поскольку не представлял, как он сможет идентифицировать поступление налогов именно от конкретного объекта. Если эту поправку примут, это существенно продвинет многие инвестпроекты».

Концессия (от лат. concessio — разрешение, уступка) — форма договора о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю. Передача в концессию осуществляется на возмездной основе на определенный срок или без указания срока.

В развитых странах концессионные соглашения являются приоритетными для государства, поскольку:

- снимают финансовую нагрузку с государства, поскольку концессионер принимает на себя обязательство осуществлять все затраты по финансированию, управлению и текущему ремонту объектов, переданных в концессию, покрывая свои издержки, например, за счет тарифов;

- устанавливают достаточно жесткие долгосрочные юридически оформленные, то есть стабильные, отношения между государством и концессионером;

- позволяют привлекать частный, в том числе иностранный, капитал без потери стратегического контроля над жизненно важными системами и объектами.

Интересы частного бизнеса в концессионных проектах состоят в том, что:

- концессионер получает в долговременное управление государственные активы, ему не принадлежащие, на льготных условиях платы за концессию, являющейся в некотором смысле аналогом арендной платы;

- инвестируя, концессионер имеет достаточные гарантии возврата средств, поскольку государство как партнер концессионера несет определенную ответственность за обеспечение минимального уровня рентабельности;

- в отдельных случаях (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии, что тот будет повышать качество обслуживания;

- концессионер, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать прибыльность бизнеса во время действия срока концессии, и при этом срок концессии не сокращается.