Публикации

За период 2007-2009 гг. прослеживается устойчивая тенденция роста числа рассмотренных судами дел, связанных с применением антимонопольного законодательства.  Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа (ФАС УрФО) в 2007 г. рассмотрел 100 антимонопольных дел, в 2008 - 121 дело, в 2009 - 223 дела. Федеральный арбитражный суд Московского округа (ФАС МО) в 2007 г. рассмотрел 42 антимонопольных дела, в 2008 - 95 дел, в 2009 - 121 дело[1].

Основную массу антимонопольных дел составляют дела, связанные с оспариванием решений антимонопольных органов, принимаемых по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (далее - решения о нарушении антимонопольного законодательства); а также дела, связанные с оспариванием постановлений по делам об административных правонарушениях. В связи с этим практическую значимость приобретают некоторые процессуальные проблемы, связанные с оспариванием указанных актов антимонопольных органов, которые мы и намерены рассмотреть в рамках настоящей статьи.

I. Процессуальные проблемы оспаривания решений о нарушении антимонопольного законодательства

1.1. Соединение требований о признании недействительным решения о нарушении антимонопольного законодательства и о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении

На практике антимонопольный орган, принимая решение о нарушении антимонопольного законодательства, в котором в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 41 Федерального закона «О защите конкуренции» констатируется наличие нарушения антимонопольного законодательства в действиях ответчика по делу, зачастую впоследствии выносит постановление о привлечении такого лица к административной ответственности (ст.ст. 14.31-14.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)). При этом содержание постановления по делу об административном правонарушении в большинстве случаев во многом дословно воспроизводит содержание решения о нарушении антимонопольного законодательства (в части объективной стороны правонарушения и проч.). В связи с этим встает вопрос о возможности оспаривания указанных актов антимонопольного органа в одном процессе. Особую актуальность проблеме придает то обстоятельство, что заявление об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, рассматриваемое по правилам главы 25 АПК РФ, может быть подано в арбитражный суд по месту нахождения заявителя (ч. 1 ст. 208 АПК РФ), а заявление об оспаривании решения о нарушении антимонопольного законодательства, рассматриваемое по правилам главы 24 АПК РФ, подается по общим правилам о подсудности - по месту нахождения административного органа (ст. 35 АПК РФ).

 В соответствии с ч. 1 ст. 130 АПК РФ истец вправе соединить в одном заявлении несколько требований, связанных между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам.

Для оценки обоснованности оспариваемого постановления по делу об административном правонарушении и оспариваемого решения о нарушении антимонопольного законодательства в большинстве случаев требуется исследование одних и тех же обстоятельств, явившихся основанием для возникновения требований заявителя к антимонопольному органу, и  доказательств по делу. Таким образом, соответствующие требования связаны между собой по основаниям возникновения и представленным доказательствам и, следовательно, могут быть соединены в одном заявлении.

Существующая судебная практика  поддерживает возможность объединения в одном производстве подобных требований по делам об оспаривании ненормативных актов антимонопольных органов.

Так, ОАО «ТНК-ВР Холдинг» соединило в одном заявлении, поданном в Арбитражный суд Тюменской области,  требования о признании незаконными и отмене: (1) решения ФАС России от 10.10.2008 о признании ОАО «ТНК-ВР Холдинг» нарушившим ФЗ «О защите конкуренции»; (2) предписания от 10.10.2008, выданного на основании этого решения; и  (3) постановления от 25.11.2008 о наложении административного штрафа.

Арбитражный суд Тюменской области удовлетворил требования организации к ФАС России в полном объеме.

Восьмой арбитражный апелляционный суд, оставляя постановлением от 30.06.2009 по делу № А70-9090/2008  данное решение Арбитражного суда Тюменской области в силе, указал на следующее:

«В связи с тем, что основанием административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ является злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, то в рамках рассмотрения дела об обжаловании постановления необходимо было исследовать вопрос о злоупотреблении заявителем доминирующим положением на оптовых рынках авиакеросина и автобензинов, факт которого (т.е. событие административного правонарушения) был установлен ответчиком исключительно на основе оспариваемого решения, т.е. фактически рассматривать вопрос о законности оспариваемого решения, устанавливающего наличие злоупотребления заявителем доминирующим положением».

В результате суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что все три требования заявителя связаны одинаковыми основаниями возникновения и доказательствами.

При этом суд апелляционной инстанции отметил, что соединение требований в одном заявлении не противоречит правовой позиции ВАС РФ в отношении соединения требований, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.04.2007 № 16196/06, а также в п. 9 Информационного письма ВАС РФ от 22.12.2005 № 99 «Об отдельных вопросах практики применения АПК РФ».

Упомянутым Постановлением Президиум ВАС РФ обязал суды нижестоящих инстанций принять к производству заявление, в котором были соединены требования о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя и о взыскании убытков с казны Российской Федерации.

Следует отметить, что имеет место и несколько иной подход арбитражных судов к рассматриваемой проблеме. Так, в одном из дел, при рассмотрении которого в процессе принимали участие авторы настоящей статьи, арбитражный суд, рассмотрев заявление, в котором были соединены требования об оспаривании и постановления, и решения, выделил требования об оспаривании решения о нарушении антимонопольного законодательства в отдельное производство и направил дело в указанной части для рассмотрения по существу в арбитражный суд по месту нахождения антимонопольного органа. При этом суд указал, что поскольку заявление было подано в суд по месту нахождения заявителя, а требования об оспаривании решения должны быть рассмотрены в соответствии со ст. 35 АПК РФ по месту нахождения антимонопольного органа, то в целях соблюдения правил подсудности требования об оспаривании решения следует выделить в отдельное производство и передать на рассмотрение по подсудности. В указанном деле обращает на себя внимание то обстоятельство, что суд все же принял первоначальное заявление к своему производству, т.е. признал дело подсудным арбитражному суду, в который такое заявление было подано. В противном случае суд должен был бы, руководствуясь ст. 129 АПК РФ, возвратить заявление заявителю. С учетом последнего обстоятельства довод суда о том, что требование об оспаривании решения должно быть выделено в отдельное производство с целью соблюдения правил подсудности, выглядит несколько неубедительным.

Таким образом, на сегодняшний день имеются все основания для укрепления судебной практики рассмотрения в рамках одного дела требований об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении и решения о нарушении антимонопольного законодательства.

1.2. Оспаривание решения о нарушении антимонопольного законодательства несколькими лицами в разных процессах

Распространенной является ситуация, в которой своим решением антимонопольный орган признает действия группы лиц нарушением антимонопольного законодательства. Таким решением нарушаются права каждого из лиц, входящих в такую группу, следовательно, каждое такое лицо вправе оспорить соответствующее решение в арбитражном суде. В случае, когда на основании оспариваемого решения разным лицам выдаются, к примеру, предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, соответствующие лица могут одновременно обжаловать и соответствующее решение, и предписание, т.е. предмет заявленных требований не будет совпадать полностью.

В рассматриваемом случае возникает опасность вынесения противоречащих друг другу судебных актов. Например, по заявлению одного лица оспариваемое решение будет признано недействительным, а по заявлению другого лица по тем же основаниям в удовлетворении требований о признании решения недействительным будет отказано. Теоретически указанная проблема могла бы быть решена двумя способами.

Во-первых, одно из дел могло бы быть приостановлено на основании п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ, согласно которому арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения дела до разрешения другого дела, рассматриваемого арбитражным судом. В практическом плане применение указанной нормы сталкивается с неопределенностью в вопросе о том, какое же из дел должно быть приостановлено. В ситуации, когда оспариваются два ненормативных правовых акта, один из которых является основанием для принятия другого, применение п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ проблем не вызывает. В нашей ситуации, напротив, оспаривается один и тот же ненормативный правовой акт, в связи с чем применение указанной нормы представляется неоправданным. В судебно-арбитражной практике применение п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ в рассматриваемой ситуации выявить не удалось.

Во-вторых, дела, в которых оспаривается одно и то же решение, могут быть объединены в одно производство на основании ч. 2.1 ст. 130 АПК РФ. С теоретической точки зрения указанное решение представляется наиболее оправданным. На практике ситуация складывается несколько иначе. Например, в Арбитражном суде г. Москвы судьи в рассматриваемой ситуации крайне редко объединяют дела в одно производство (причины этого кроются, конечно, в особенностях учета количества рассмотренных дел, а не в глубоких теоретических изысканиях). Вместе с тем такая практика не приводит к принятию противоречащих судебных актов, поскольку судьи осведомлены о «параллельных» судебных процессах.

1.3. Возможность ссылаться на обстоятельства, установленные в рамках производства об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, как на преюдициальные при рассмотрении дела об оспаривании решения о нарушении антимонопольного законодательства

В случае если к моменту рассмотрения дела об оспаривании решения о нарушении антимонопольного органа имеется вступивший в законную силу судебный акт по делу об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, вынесенного по тому же эпизоду, а также при условии, что субъектный состав лиц, участвующих в деле, один и тот же, имеются все основания для применения ч. 2 ст. 69 АПК РФ.

Как уже указывалось ранее, содержание постановления о привлечении к административной ответственности в части объективной стороны зачастую дословно воспроизводит решение о нарушении антимонопольного законодательства. При таких условиях решение суда, которым будет установлено отсутствие объективной стороны административного правонарушения, фактически предрешит вопрос законности решения о нарушении антимонопольного законодательства.

В судебной практике встречается обоснованное мнение о преюдициальности фактов, установленных в рамках дела об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, для дела об оспаривании решения о нарушении антимонопольного законодательства (постановление ФАС ЗСО от 15.09.2009 № Ф04-5558/2009 (1957-А27-23)).

II. Процессуальные проблемы оспаривания постановления антимонопольного органа по делу об административном правонарушении

2.1. Вопросы приостановления производства по делу об административном правонарушении до рассмотрения дела об оспаривании решения о нарушении антимонопольного законодательства

В случае оспаривания в самостоятельных судебных процессах решения о нарушении антимонопольного законодательства и принятия по тому же эпизоду постановления по делу об административном правонарушении закономерно встает вопрос о возможности (необходимости) приостановления производства по делу об административном правонарушении до рассмотрения дела об оспаривании соответствующего решения.

Указанная проблема актуальна для многих категорий дел, рассматриваемых в порядке главы 25 АПК РФ.

На наш взгляд, в рассматриваемом случае суд не обязан приостанавливать производство по делу по следующим основаниям.

Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также оценивает иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В рамках дела об административном правонарушении суд первой инстанции в порядке ч. 6 ст. 210 АПК РФ оценивает исключительно обстоятельства, связанные с предполагаемым совершением заявителем административного правонарушения, изложенные в тексте постановления по делу об административном правонарушении, а также проверяет соблюдение процедуры привлечения к административной ответственности (надлежащее уведомление о времени и месте составления протокола, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении и т.п.). Таким образом, при рассмотрении дела об административном правонарушении арбитражный суд не будет давать оценки законности решения о нарушении антимонопольного законодательства.

Судебно-арбитражная практика по указанному вопросу является противоречивой.

Некоторые суды исходят из того, что в рассматриваемых условиях отсутствуют основания для приостановления производства по делу (см. постановления: ФАС СЗО от 02.06.2006 по делу № А44-45/2006-13А; ФАС ДВО от 14.11.2007 № Ф03-А04/07-2/4138; ФАС СКО от 27.04.2009 по делу № А01-91/2009).

В то же время другие суды, напротив, приостанавливают производство по делу в схожих условиях (см. постановления: ФАС ВВО от 02.04.2008 по делу № А29-186/2008; ФАС СЗО от 31.03.2009 по делу № А56-48227/2007).

Весьма интересной представляется позиция ФАС ЗСО, выраженная в постановлении от 15.09.2009 № Ф04-5558/2009(19571-А27-23). В рамках указанного дела рассматривалось заявление об оспаривании решения о нарушении антимонопольного законодательства (дело № 1). На момент рассмотрения указанного заявления в суде первой инстанции по другому делу по заявлению об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении (дело № 2) было принято решение, которое не вступило в законную силу. Суд первой инстанции приостановил производство по делу № 1 до момента вступления в законную силу решения суда по делу № 2. При этом суд сослался п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ, указав, что по делу № 2 могут быть установлены обстоятельства, имеющие преюдициальное значение. Решающим фактором в рассматриваемом деле было, очевидно, то обстоятельство, что до момента вынесения решения по делу № 1 уже появился судебный акт по делу № 2, в котором суд дал оценку наличию в действиях общества нарушения положений Антимонопольного закона. В случае если бы решение по делу № 2 не было вынесено на момент рассмотрения дела № 1, речь могла бы идти либо о рассмотрении дела № 1 по существу, либо о приостановлении производства по делу № 2 до вступления в законную силу решения по делу № 1, но никак не наоборот, что имело место в комментируемом деле. Указанная практика ФАС СЗО представляется весьма благоприятной для предпринимателей. Доказывать незаконность постановления по делу об административном правонарушении по правилам главы 25 АПК РФ на практике гораздо легче, чем незаконность решения по правилам главы 24 АПК РФ.

2.2. Вопросы одновременной выдачи предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, и привлечения к административной ответственности

Нарушение положений антимонопольного законодательства может повлечь за собой два вида ответственности:

- выдачу предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

- привлечение правонарушителя к административной ответственности по ст.ст. 14.31-14.33 КоАП РФ.

Пленум ВАС РФ в п. 9 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснил, что обе указанные меры являются мерами публичной ответственности за одни и те же нарушения антимонопольного законодательства, применение которых одновременно недопустимо. При этом меры публичной ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, могут быть применены только в том случае, если исходя их допущенного нарушения привлечение лица к административной ответственности невозможно ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным ст.ст. 14.31-14.33 КоАП РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24.06.2009 № 11-П занял другую позицию. Рассматривая такую меру, как взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, Конституционный Суд пришел к выводу о возможности ее применения за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции, параллельно с мерами ответственности, носящими штрафной характер.

Вместе с тем и на сегодняшний день арбитражные суды при рассмотрении конкретных дел склонны придерживаться позиции ВАС РФ (постановление ФАС ВВО от 21.10.2009 по делу № А82-3563/2009-28).

Это означает, что при одновременной выдаче антимонопольным органом соответствующего предписания и вынесении постановления о привлечении к административной ответственности заинтересованное лицо имеет все шансы оспорить выданное предписание со ссылкой на п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30.