Публикации

Варианты и виды государственной поддержки и гарантий государства концессионеру. Механизмы компенсации недостающих доходов в концессионных проектах, включая гарантии минимального дохода от пилотных концессионных проектов в России.

Как известно, за рубежом концессионные соглашения являются едва ли не самым распространенным и эффективным механизмом государственно-частного партнерства. В мире насчитывается порядка 20 различных видов концессионных соглашений; наиболее распространенными являются следующие: BOT (строительство, эксплуатация, передача), DBO (проектирование, строительство, управление), DFBO (проектирование, финансирование, строительство, управление), DCMF (проектирование, строительство, контроль и финансирование) и т.п.

Принятый в 2005 году Федеральный закон «О концессионных соглашениях» предусматривает существование в России концессий только типа BOT. В соответствии с соглашением этого типа, частный партнер (концессионер) за свой счет создает и (или) реконструирует определенное концессионным соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать государственному партнеру (концеденту).

Государство (концедент) предоставляет концессионеру объект концессионного соглашения во владение и пользование на срок, установленный таким соглашением. За использование указанного объекта концессионер вносит плату в соответствии с условиями концессионного соглашения.

Вряд ли можно сказать, что принятие этого Закона стало импульсом для динамичного развития концессий в нашей стране, но тем не менее «концессионный» Закон послужил мощным стимулом к развитию государственно-частного партнерства в целом. По большому счету, это первый серьезный нормативно-правовой российский акт в ГЧП-сфере.

В развитие данного Закона был принят ряд региональных нормативно-правовых актов: Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 (ред. от 10.04.2008) «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»; Постановление Мэра города Хабаровска от 18.08.2008 № 2413 (ред. от 26.01.2009) «Об утверждении положения о порядке регулирования отношений, возникающих в процессе реализации федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ “О концессионных соглашениях”, и об установлении порядка определения концессионной платы»; Решение Пермской городской Думы от 28.10.2008 № 339 «Об утверждении положения о концессионных соглашениях в отношении недвижимого муниципального имущества города Перми» и ряд других актов.

Вместе с тем, эксперты высказывали к данному Закону большое количество претензий (часть из них удалось устранить путем принятия поправок к Закону от 06.06.2008).

Одним из главных пробелов Закона, напрямую затрагивавших интересы частного партнера (концессионера), было отсутствие четко прописанного механизма гарантий инвестору.

Пункт 13 статьи 3 Закона в обновленной редакции закрепил, что «концедент вправе… предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации». При этом согласно данному пункту размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, в концессионном соглашении.

К сожалению, это нововведение тоже не возымело желаемого действия, поскольку на сегодняшний день нормы бюджетного законодательства не адаптированы под реализацию долгосрочных концессионных проектов.

Расходные обязательства государства, в том числе государственные гарантии, фиксируются в Федеральном законе о бюджете на соответствующий финансовый год. Такой закон принимается ежегодно. Для того, чтобы государство взяло на себя обязательства на 15-25 лет вперед, должен быть разработан специальный механизм, согласно которому сразу после заключения концессионного соглашения уполномоченный орган исполнительной власти направлял бы Минфину распоряжение о включении  обязательств государства по конкретному концессионному проекту в реестр расходных обязательств РФ.

Согласно статье 87 Бюджетного кодекса РФ, реестр расходных обязательств РФ – это «используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств… с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств»[1].

Положением Правительства РФ «О ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации»[2] реестр расходных обязательств Российской Федерации определен как «свод реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также прилагаемые к нему сводные данные, характеризующие объем и структуру расходных обязательств Российской Федерации». В соответствии с данным Положением, реестр расходных обязательств ведется Министерством финансов РФ.

Расходные обязательства Российской Федерации, не включенные в реестр, «не подлежат учету в составе бюджета действующих обязательств при формировании перспективного финансового плана Российской Федерации и разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год»[3].

В текущей экономической ситуации вопрос о механизмах государственной поддержки концессионных проектов является одним из ключевых, поскольку он напрямую связан с возможностью концессионера привлекать кредитные ресурсы. Еще до кризиса инвесторы столкнулись с тем, что российские банки не заинтересованы вкладывать средства в проекты, экономический эффект от реализации которых не может быть гарантирован или дивиденды от реализации которых настолько отдалены по времени от начала реализации проекта, что спрогнозировать их объем (или даже факт получения) весьма затруднительно. А в  условиях мирового финансово-экономического кризиса эта настороженная позиция и вовсе переросла в стойкий скептицизм по отношению к концессионным проектам и возможности их реализации в обозримой перспективе. Именно поэтому для обеспечения доступа инвестора к кредитным ресурсам необходимо наличие гарантий и других видов государственной поддержки.

Какие формы государственной поддержки возможны в концессионных проектах?

В концессионных проектах концессионер, как уже было отмечено, платит за использование объекта, находящегося в государственной собственности. Его затраты по концессионному проекту компенсируются за счет эксплуатации объекта (например, в случае строительства автомобильной дороги на основе концессии – за счет платы, взимаемой за проезд по дороге). Однако в случаях, когда отдача от эксплуатации объекта концессии меньше запланированной по проекту,  государство (концедент) может гарантировать минимальный уровень доходности проекта или минимальный уровень трафика. Помимо этого государство может производить иные компенсационные платежи в случае неблагоприятных для концессионера изменений законодательства и т.п.

Условия о предоставлении таких гарантий могут быть предусмотрены в федеральном или региональном концессионном и ГЧП-законодательстве либо в конкретном концессионном соглашении.

Рассмотрим, какие обязательства государства по отношению к инвесторам установлены «концессионным» Законом.

Гарантии и компенсации, предусмотренные Законом «О концессионных соглашениях»

В пункте 9 статьи 10 Закона сказано, что концессионное соглашение должно включать в себя «обязательства концедента по финансированию части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, расходов на использование (эксплуатацию) указанного объекта, по предоставлению концессионеру государственных или муниципальных гарантий, размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий».

Из анализа данной нормы видно, что в самом Законе не содержится схемы реализации конкретных механизмов государственной поддержки. Более того, такие механизмы будут фиксироваться концессионным соглашением.

Помимо этого, статьей 18 рассматриваемого Федерального закона предусмотрено, что «при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, концессионеру гарантируется защита его прав и законных интересов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Кроме того, согласно Гражданскому кодексу РФ концессионер имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.

Еще одной гарантией выступает то, что согласно рассматриваемому Закону «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) органы в области регулирования цен (тарифов) устанавливают цены (тарифы) и надбавки к ценам (тарифам) на производимые и реализуемые концессионером товары, выполняемые работы, оказываемые услуги исходя из определенных концессионным соглашением объема инвестиций и сроков их осуществления в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, а также в модернизацию, замену иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, улучшение его характеристик и эксплуатационных свойств».

Статья 20 содержит гарантии прав концессионера при неблагоприятном для него изменении законодательства.

Из приведенных норм Закона видно, что он хотя и декларирует, но не детализирует вопросы финансовых гарантий концессионеру в процессе реализации концессионного соглашения.

Возможность предоставления муниципальных и государственных гарантий под реализацию концессионного проекта, как отмечалось выше, ограничена бюджетным законодательством. Соответственно, юридических гарантий того, что в каждом году реализации концессионного проекта в бюджете будут предусмотрены обязательства государства по такому проекту, нет. Этот пробел может быть устранен посредством разработки механизма, позволяющего автоматически включать обязательства государства по концессионному контракту в реестр расходных обязательств РФ.

Гарантии и компенсации, которые могут быть предусмотрены на региональном уровне

В настоящее время Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству рассматривается вопрос о принятии модельного регионального закона о ГЧП, который, в частности, более детально закрепил бы предоставление государственной поддержки в рамках концессионных и иных соглашений на основе государственно-частного партнерства.

Проект Модельного закона разработан Внешэкономбанком.

Одной из прогрессивных идей Проекта является возможность фиксации форм финансового участия субъектов РФ и муниципальных образований в ГЧП-проектах. В числе таких форм можно назвать:

• финансирование работ по подготовке конкурса на заключение соглашения о ГЧП;
• государственные и/или муниципальные гарантии по займам, привлекаемым частным партнером для исполнения соглашения о ГЧП;
• субсидии частному партнеру по исполнению обязательств субъекта РФ, муниципальных образований, возникающих вследствие решений об экономическом регулировании деятельности частного партнера, реализации им мер социальной поддержки потребителей, определяемых в соглашении о ГЧП;
• выкуп результатов деятельности частного партнера, связанных с обеспечением минимального дохода от деятельности частного партнера по эксплуатации объекта соглашения;
• компенсация частному партнеру условий минимального трафика или минимального объема потребления в соответствии с условиями соглашения, в случае если эти условия не могут быть выполнены иным путем; и т.п.

Помимо рассмотренных механизмов государственной поддержки, одним из наиболее эффективных механизмов квазигосударственной поддержки выступают на данный момент механизмы поддержки Внешэкономбанка (ВЭБ).

Механизмы поддержки ВЭБ

В текущей экономической ситуации ВЭБ временно выполняет функции коммерческих банков по выдаче инфраструктурных кредитов.

Согласно Меморандуму о финансовой политике и иным внутренним документам, Внешэкономбанк участвует в реализации инвестиционных проектов путем:

1)     предоставления кредитов, займов, осуществления лизинговых операций и финансирования на возвратной основе в иных формах в рамках Федерального закона «О банке развития»;

2)   выдачи гарантий и поручительств, в том числе экспортных гарантий (за исключением такой выдачи физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям);

3)     участия в уставных капиталах хозяйственных обществ;

4)     страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков в порядке, установленном Правительством РФ;

5)     экспертизы инвестиционных проектов, консультационной деятельности (на комиссионной основе).

ВЭБ предоставляет достаточно широкие возможности по поддержке концессионера. Если речь идет о финансовой поддержке концессионных проектов, то нас в первую очередь интересуют такие механизмы Внешэкономбанка, как предоставление кредитов, займов, осуществление лизинговых операций и финансирование на возвратной основе в иных формах, выдача гарантий и поручительств. Таким образом, в случаях, когда коммерческие банки не могут по тем или иным причинам участвовать в концессионных проектах, Внешэкономбанк может стать ключевым средством финансовой поддержки подобных проектов.

Помимо этого, ВЭБ может сыграть ключевую роль в процессе ввода такого финансового инструмента, как инфраструктурные облигации (далее также – ИО). При создании соответствующей правовой базы Внешэкономбанк сможет инвестировать в ИО пенсионные накопления граждан, находящиеся под управлением как самого ВЭБа, так и негосударственных пенсионных фондов.

В настоящий момент препоной на пути активного вовлечения Внешэкономбанка в развитие института ИО выступает Закон «О концессионных соглашениях», согласно которому предусмотрены переход права государственной собственности на объект концессии сразу после завершения строительства, а также запрет на залог. В связи с этим практическая реализация концепции выпуска инфраструктурных облигаций может потребовать изменения законодательства.

Инфраструктурные облигации

В России такие облигации пока что не получили распространения. Тем не менее власти предпринимают ряд действий, направленных на создание рынка ИО; так, Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р утверждена Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года.

В международной практике выпуск инфраструктурных облигаций чаще всего осуществляется концессионером в ходе реализации концессионного проекта. Эмитентом ИО также может быть специально созданная в рамках концессионного или иного ГЧП-контракта проектная компания (SPV).

Средства, полученные от размещения ИО, используются для реализации концессионного или иного ГЧП-проекта, в рамках которого состоялся выпуск облигаций. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что средства в ИО в основном вкладывают институциональные инвесторы (страховые компании, пенсионные фонды, управляющие компании и т.п.).

В концессионных проектах период обращения ИО привязан к сроку строительства (реконструкции) концессионного объекта и периоду его эксплуатации (в среднем 15–25 лет). В европейских странах средством обеспечения выпуска инфраструктурных облигаций выступают государственные и банковские гарантии, страхование рисков. В России выпуск ИО может быть обеспечен субсуверенными гарантиями Внешэкономбанка.

Возможен также вариант выпуска ИО в целях секьюритизации инфраструктурных кредитов. Эмитентом инфраструктурных облигаций в таком случае выступает кредитная организация, предоставляющая концессионеру кредит на строительство инфраструктурного объекта.

Поскольку ИО являются финансовым инструментом с высокой надежностью, их выпуск выгоден как государству, так и институциональному и частному инвестору. Однако не стоит забывать, что выпуск таких облигаций должен осуществляться с обязательным соблюдением следующих требований:

• эмиссия под конкретный проект;
• обеспечение государственными гарантиями или иным способом;
• эмитентом должен быть концессионер или соответствующая SPV;
• средства от размещения ИО должны использоваться для реализации инфраструктурных проектов (в рамках концессионного проекта – для его реализации) и т.п.;
• одним из основных условий размещения ИО является наличие государственных гарантий, условиями предоставления которых являются залог имущественных прав эмитента по проектным соглашениям, социально-экономический эффект от реализации проекта, его рентабельность и залог акций SPV.

В данное время Министерство транспорта РФ, Федеральная служба по финансовым рынкам и Министерство финансов совместно с представителями экспертного сообщества разрабатывают предложения по нормативному регулированию ИО. По нашим оценкам, законопроект об инфраструктурных облигациях будет разработан до конца 2009 года.

Теперь рассмотрим дополнительные (специальные) меры поддержки, которую государство предоставляет отдельным категориям предприятий в условиях финансово-экономического кризиса.

Государственные гарантии отдельным категориям предприятий

В сегодняшних экономических условиях одной из новых тенденций в рамках предоставления государственной поддержки стало первоочередное выделение средств на финансирование стратегически важных предприятий (к примеру, входящих в «шуваловский» Перечень[4] системообразующих предприятий), а не на реализацию социально значимых проектов, как это было раньше.

Согласно официальной информации, Правительство РФ намерено нормативно урегулировать предоставление поддержки таким предприятиям в различных формах. Уже разработаны правовые основы для поддержки стратегических предприятий путем предоставления им государственных гарантий по кредитам:

• 14 февраля 2009 года Правительством РФ было принято Постановление № 103 «О предоставлении в 2009 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения» (далее – Постановление № 103). Согласно этому Постановлению такими гарантиями может быть обеспечено до 50% фактически предоставленной суммы. При этом гарантия не покрывает исполнение обязательств по уплате процентов, комиссий и т.п.;
• Программа антикризисных мер в 2009 году, принятая Правительством РФ в марте с.г., предусматривает выделение 300 млрд рублей из федерального бюджета на госгарантии по кредитам предприятий;
• наконец, Федеральный закон от 30.12.2008 № 324-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов”» регламентирует возможность предоставления государственных гарантий по кредитам отдельных организаций в размере, не превышающем 10 млрд рублей по каждой гарантии.

Таким образом, признание того или иного предприятия в условиях кризиса в качестве стратегического повышает его шансы на привлечение заемного финансирования от коммерческих банков, а также на получение поддержки со стороны государства в случае возникновения серьезных финансовых трудностей.

Заключение

Федеральный закон «О концессионных соглашениях», послуживший отправной точкой для динамичного развития ГЧП-законодательства в России, на данный момент не содержит необходимых инвестору четких механизмов государственной поддержки. Такое положение ведет к недоверию инвестора к этой форме ГЧП, усугубляющемуся текущим экономическим положением в стране.

В этих условиях разработка детального механизма обеспечения исполнения обязательств государственным партнером имеет особо важное значение. Такие механизмы возможно предусмотреть на как на федеральном, так и на региональном уровне.

Помимо консервативных механизмов поддержки в концессионных проектах могут эффективно использоваться другие инструменты, например субсуверенные гарантии ВЭБ или инфраструктурные облигации (если для них будет создана правовая платформа). При наличии возможности выпуска инфраструктурных облигаций в ходе реализации концессионных проектов, а также заинтересованности в этих ценных бумагах целевой аудитории (институциональных инвесторов) механизм концессий в целом будет выглядеть более привлекательно.

Ключевую роль в процессе ввода в обращение ИО может сыграть Внешэкономбанк, который при условии создания соответствующей правовой базы сможет инвестировать в эти ценные бумаги пенсионные накопления граждан, находящиеся под управлением ВЭБа и негосударственных пенсионных фондов.

Наконец, новым трендом, который следует учитывать при реализации концессионных проектов, является предоставление господдержки не на основе анализа значимости проекта, а системообразующим предприятиям, имеющим стратегическое значение. В контексте реализации концессионных проектов это означает, что если в подобном проекте примет участие организация этой категории, у нее будет больше шансов привлечь дополнительные финансовые ресурсы, нежели у организации, не являющейся стратегической.