Публикации

Концессии – один из эффективных и наиболее применимых в международной практике механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Они применяются там и тогда, когда у государства не хватает финансовых, человеческих, управленческих и иных ресурсов для предоставления услуг населению.

Концессии как один из ГЧП-инструментов представляются довольно успешным механизмом, позволяющим в равной степени учитывать интересы государства и частного инвестора. В данной статье будет сделан обзор зарубежного и российского концессионного опыта.

Исследователи утверждают, что концессии в несколько измененной форме применялись еще в XVIII веке. Так, во Франции братья Перье в 1777 году на основе концессионного соглашения, заключенного на 15-летний срок, добывали и поставляли воду в некоторые районы Парижа. В Великобритании уже в 1820 году существовало 6 частных компаний, которые также вели деятельность по водоснабжению на основе концессий. В Бразилии, Китае и Мексике исторически электростанции принадлежали частному бизнесу. Однако из-за различных экономических и политических факторов эти сферы впоследствии перешли в монопольное ведение государства.

На сегодняшний день сферами традиционно государственных монополий признаются: вода, энергетика, газ, дороги, железнодорожная инфраструктура и т.д.

В последние десятилетия эти сферы претерпевают реструктуризацию. Пра­вительства многих стран, осознав по­требность в частных ресурсах, допуска­ют к ним инвесторов. Какие именно объекты сдаются в концессии в разных странах, показано в таблице 1.

Мировой опыт насчитывает 7-9 форм концессионных соглашений. Не­которые из них представляют собой не что иное, как одну из модификаций приватизации.

Изначально самой распространен­ной формой концессионных соглашений были договоры BOT, по которым за государством сохранялось право собственности на концессионный объ­ект. Тем не менее многие страны зако­нодательно закрепили возможность существования смешанных форм кон­цессионных соглашений, предусматри­вающих частичную или полную пере­дачу объекта частному инвестору.

Концессии дифференцируются по странам и по отраслям экономики (промышленности). Для некоторых стран больше подходит такая форма концессий, когда право собственности всегда сохраняется за государством (Франция). Для других же возможны варианты, когда право собственности может переходить к частному инвесто­ру (как в США).

Возможны и смешанные формы концессий, при которых право собст­венности сохраняется за частным ин­вестором до тех пор, пока он использу­ет объект по назначению. Как только инвестор перестает это делать, объект отчуждается в пользу государства (та­кая форма предусмотрена законом Филиппин.)

Среди самых удачных примеров концессий в мире следует назвать:

- реформу железнодорожного транспорта в Мексике,

- строительство аэропортов в Египте,

- управление учреждениями культу­ры в Японии,

- строительство систем водоснабже­ния в Аргентине,

- строительство  электростанций  в Индии, Турции и т.д.

Если говорить о дифференциации по отраслям экономики, то очевидно, что в таких стратегических отраслях, как оборонная промышленность или атомная энергетика, отдавать объекты концессионных соглашений в собст­венность частному инвестору не всегда целесообразно. С другой стороны, пе­редача в собственность инвестору не­которых объектов инфраструктуры представляется уместной.

Кому выгодны концессии

Для инвестора выгода концессии заклю­чается не только в доступе к традицион­но закрытым отраслям экономики и воз­можности возведения инфраструктуры, необходимой для укрупнения своего бизнеса (например, строительство дорог для интенсификации экспорта сырья). Выгода также заключается в разделении рисков, а также в достаточно высоких гарантиях возвратности средств. Кроме того, в будущем у инвестора появляется возможность получения регулярных прогнозируемых доходов.

Для государства концессии – это прежде всего инструмент экономичес­кого роста и повышения уровня рыноч­ной конкуренции, а следовательно, и уровня услуг, оказываемых населению.

Так, в Колумбии после передачи в 1993 году четырех государственных портов в концессии частным компани­ям за счет конкуренции улучшилось не только качество услуг, предоставляе­мых портами, но и условия работы в них. В Мексике сдача портов в концес­сию в середине 1990-х привела к тому, что тарифы в них стали равными или даже ниже тарифов портов США.

Кроме этого, концессии для госу­дарства – способ привлечения управ­ленческих ресурсов и технологий биз­неса для реализации приоритетных за­дач в масштабах всей страны, а также уменьшения бюджетных расходов.

Но тогда возникает резонный во­прос: чем отличаются концессии от трудовых договоров с управленцами из бизнеса или, например, от догово­ров подряда, которые можно заклю­чать на строительство или реконструк­цию конкретного объекта?

Ответ очевиден. Главное отличие в том, что работник по проекту не высту­пает инвестором и не берет на себя от­ветственность за реализацию проекта в целом.

Концессии в России

Государственные стратегии и програм­мы, основанные на использовании только бюджетных средств, не позво­ляют реализовывать масштабные стра­тегические проекты. Поэтому власти страны взяли курс на широкое привле­чение частных инвестиций и быстрое развитие государственно-частного партнерства (ГЧП).

В России механизмы ГЧП закрепи­лись несколькими десятилетиями поз­же, чем в других странах. Необходи­мость принятия отдельного закона о концессиях активно обсуждалась еще в середине 1990-х. Сам Федеральный за­кон «О концессионных соглашениях».(№ 115-ФЗ) был принят лишь 21.07.2005, но до сегодняшнего дня не являлся эф­фективным ГЧП-механизмом.

Закон предусматривает лишь один вид договоров – традиционный кон­тракт BOT. Согласно ему концессионное согла­шение – это договор, по которому одна сторона (концессионер) обязана за свой счет создать и (или) реконструи­ровать недвижимое имущество, право собственности на которое принадле­жит или будет принадлежать другой стороне (концеденту). При этом кон­цессионеру на определенный соглаше­нием срок предоставляются права вла­дения и пользования объектом кон­цессионного соглашения для его эксплуатации и использования (ст. 3 Закона).

К сожалению, за два с половиной года действия Закона ни одного кон­цессионного проекта реализовано не было. Причиной тому стали такие про­блемы, как непринятие в течение дли­тельного времени подзаконных нор­мативно-правовых актов, необходи­мых для реализации Закона, отсутствие налоговых льгот и префе­ренций для участников концессионных правоотношений и т.д.

Рассмотрим некоторые из этих проблем.

Причины концессионных неудач

Главной препоной на пути реализации Закона стала длительность бюрократи­ческих процедур. Правительство РФ долгое время не могло принять необ­ходимый пакет подзаконных актов и типовых документов, призванных обеспечить действие Закона.

Одной из главных проблем стало затягивание утверждения федераль­ным правительством типовой формы для всех концессионных соглашений (обязательное условие об использова­нии такого типового положения зало­жено в Законе).

Сама по себе идея предусмотреть единый типовой договор концессии для столь разных отраслей, как, например, здравоохранение и транспорт, довольно сомнительна. На практике при попытках соотнести конкретный проект с типовой формой возникали серьезные проблемы – урегулировать весь массив потенциальных соглаше­ний в разных отраслях хозяйства с по­мощью единственного типового дого­вора в принципе невозможно.

Мешало прямому действию Закона и несоответствие его положений нор­мам российского законодательства.

Серьезные трудности были связаны с определением того, подлежит ли концессионная деятельность налого­обложению в принципе.

Инвесторы справедливо считали, что она однозначно относится к инвес­тиционной. Что касается имущества, передаваемого по договору концес­сии, то его передача в рамках догово­ра реализацией не является, а значит, не подлежит налогообложению.

Спорными были вопросы о целесо­образности освобождения от НДС средств бюджетов всех уровней, пере­даваемых инвестору (концессионеру), а также о вычете НДС при взаимодей­ствии концессионера с подрядчиками.

Как уже отмечалось, в Законе не были установлены ни однозначный на­логовый режим для осуществления концессионной деятельности, ни нало­говые льготы инвесторам.

Пути реформирования концессионного законодательства

Прислушавшись к мнению делового и экспертного сообщества, которое не­посредственно столкнулось с правовы­ми нестыковками Закона о концесси­ях, федеральные органы власти иници­ировали пакет поправок к Закону.

Некоторые из поправок были при­няты Госдумой во втором чтении 23 мая 2008 года. 6 июня поправки про­шли третье чтение и вступили в силу.

Очевидно, что поправки в Закон о концессиях – несомненно положитель­ный вектор развития российского кон­цессионного законодательства.

Так, "поправочный" законопроект вводит дополнительные гарантии для инвестора. В частности, предусматрива­ется страхование риска случайной гибе­ли и (или) случайного повреждения объекта концессионного соглашения.