+ 7 (495) 933-08-00

Публикации

19
июня
2008

Государственные корпорации. Новая модель: от идеи к структурированию

Коллектив авторов, VEGAS LEX

Вопрос о статусе госкорпораций по-прежнему является одним из важнейших в стране, где управление экономикой с одной стороны имеет центростремительный характер, с другой – на государственном уровне декларируются принципы невмешательства в промышленность, строительство и иные отрасли экономики. В данном материале рассматриваются правовые аспекты существования госкорпораций, компетенция действующих корпораций, при этом без каких-либо критериев оценки их экономического, управленческого и иного потенциала.

 

Необходимость регулирования стратегических отраслей, сырьевого сектора и смежных отраслей выявили ряд проблем, связанных с определением форм, средств и методов государственного влияния на экономические отношения. Эти проблемы вынуждают искать оптимальную модель управления госимуществом и усиления конкурентного потенциала компаний, им владеющих. Именно такой логикой руководствовался законодатель, создавая новую организационно-правовую форму юридического лица – госкорпорацию.

 

За рубежом создание подобных корпораций характерно в основном для военно-промышленного сектора. Для стимулирования и регулирования прочих отраслей применяются рыночные механизмы (налоговое, таможенное, торговое законодательство) без формирования крупной государственной собственности. Вместе с тем во многих странах существовали структуры, подобные госкорпорациям.

 

В Чили в ходе реализации либеральных реформ (т. наз. «шоковой терапии») генерал Пиночет использовал госкорпорации для усиления эффекта развития отдельных отраслей экономики.

 

В Южной Корее госкорпорации (чеболи) создавались в 1980--90-х гг. для ускорения перехода от аграрной экономики к промышленной. После бурного роста в середине 1990-х в стране разразился жесточайших экономический кризис, вызванный в т.ч. неэффективностью госкорпораций.

 

В Великобритании опыт «государственно-корпоративного» управления применялся в отраслях, которые подверглись национализации с 1940-х до начала 1980-х гг. Наиболее известные госкорпорации: «Центральный совет по выработке электроэнергии», «Британская газовая корпорация», «Национальный угольный совет».

 

Как видим, госкорпорации создавались в периоды стагнации или кризиса в определенных отраслях и главной целью их существования была именно централизация государственного управления. При этом впоследствии функционирование этих компаний в подавляющем большинстве приводило к проблемам в управлении и эффективности работы целом.

 

В этом смысле выбор модели государственно-корпоративного управления в России представляется весьма спорным. С одной стороны, необходима централизация и активизация усилий по реализации потенциала сложных структурно и высокозатратных отраслях экономики. С другой – наблюдается значительный рост числа госкорпораций (см. таблицу) в тех отраслях, где такая необходимость отсутствует.

 

Основополагающими признаками данной организационно-правовой формы юридического лица являются:

- декларируемый некоммерческий характер деятельности корпорации;

- создание, наделение полномочиями, функционирование не на основе норм корпоративного и гражданского законодательства, а на основании отдельного федерального закона;

- управление менеджерами, назначаемыми государством в лице уполномоченных органов;

- получение бюджетных средств вне рамок, установленных бюджетным законодательством, по вопросам взаимодействия бюджетных учреждений и частных компаний.

 

Работа госкорпораций подпадает действие закона «О некоммерческих организациях», в соответствии с которым НКО вправе заниматься предпринимательской деятельностью, если оная соответствует целям и задачам самой НКО. Вместе с тем основной целью создания госкорпораций является реализация государственной политики в тех или иных отраслях, что свойственно скорее органам государственной власти. Логично, что данная функция вряд ли будет эффективной при перекосе в сторону извлечения прибыли.

 

Сравнительная таблица федеральных агентств и государственных корпораций

 

Критерии сравнения

Федеральное агентство

Государственная корпорация

Финансирование

Ограничено нормами бюджетного законодательства

Нет ограничений в рамках государственного бюджетного процесса

Закупки

Громоздкая система тендеров при распределении подрядов и контрактов. На организацию и проведение тендера, подведение его итогов требуется 4--9 месяцев. Регулирование в соответствии с законодательством о госзакупках.

Более свободная система тендеров, существующая в рамках гражданского законодательства, большая прозрачность закупок.

Возможность участия в схемах ГЧП (например, концессий)

Отсутствует как у самостоятельного субъекта хозяйственной деятельности.

Будучи полноценным хозяйствующим субъектом, корпорация при условии соответствия ее целям создания НКО может реализовывать практически любые договорные схемы.

 

Основная проблема существующих госкорпораций с учетом специфики их организационно-правовой формы (некоммерческая организация), заключается в том, что их компетенция часто пересекается с соответствующими федеральными агентствами. Именно поэтому большинство корпораций заменяют собой упраздненные в результате их создания соответствующие федеральные агентства.

 

С одной стороны, замена агентств на корпорации влечет положительный эффект в части развития коммерческой составляющей работы корпораций. С другой – оптимизацию отдельных функций и деятельности агентства в целом можно провести путем реформирования нормативной базы о действующих органах власти без создания квазикоммерческих структур.

 

Помимо прочего, возникает опасность пересечения контролирующих и хозяйственных функций в одном лице, что входит в противоречие с соответствующими нормами антимонопольного законодательства.

 

Структура действующих госкорпораций и их компетенция

 

Законодательное основание для создания корпорации

Цели создания

N82-ФЗ «О банке развития» от 17.05.2007

Повышение конкурентоспособности экономики РФ, ее диверсификация, стимулирование инвестиционной актив-ности путем инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в РФ и за рубежом, в т.ч. с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ, услуг, малого и среднего предпринимательства.

N139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» от 19.07.2007

Содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развитие инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, создание перспективных нанотехнологий и наноиндустрии.

N185-ФЗ «О фонде содействия реформированию ЖКХ» от 21.07.2007

Создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования ЖКХ, формирование эффективных механизмов управ-ления жилфондом, внедрение ресурсосберегающих тех-нологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

N238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию г. Сочи как горноклиматического курорта» от 30.10.2007

Осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи, а также для развития города как горноклиматического курорта.

N270-ФЗ «О государственной корпорации "Ростехнологии"» от 23.11.2007

Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высоко-технологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.

N317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» от 01.12.2007

Проведение государственной политики, осуществление нормативно-правового регулирования, оказание государ-ственных услуг и управление госимуществом в области использования атомной энергии, развитие и безопасное функционирование организаций атомного энерго-промышленного и ядерного оружейного комплексов РФ, обеспечение ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развитие атомной науки, техники и профессионального образования, осуществление международного сотруд-ничества в этой области.

 

Действующая нормативная база о государственных корпорациях формирует, по сути, новый тип юридического лица, консолидирующий в себе черты коммерческой структуры, государственного регулятора, некоммерческой организации. Именно в силу специфики статуса госкорпораций их деятельность регламентируется индивидуально определенными федеральными законами (хотя, например, ОАО «РЖД» и иные акционерные общества с государственным участием создаются на основании соответствующих актов Правительства РФ). Стремление государства зарегулировать ту или иную отрасль экономики и вместе с тем развить коммерческую составляющую направления (что уже в интересах чиновников в соответствующих отраслях) выливается в активное формирование госкорпораций в различных отраслях хозяйства.

 

Отбрасывая критерии оценки эффективности такого рода образований (мировая практика показывает, что управление в частной компании однозначно более эффективно, чем в государственных учреждениях), с точки зрения правового регулирования отметим несколько основных моментов.

 

Существующие в настоящий момент госкорпорации не соответствуют современным корпоративным стандартам управления, не готовят обязательную для частных коммерческих структур (ОАО, ЗАО) отчетность, имеют низкую прозрачность и высокую коррумпированность принятия решений, что снижает инвестиционную привлекательность корпораций и как следствие целых отраслей экономики.

 

Необходимо четко прописывать статус создаваемых или созданных корпораций в системе органов государственной власти на отраслевом уровне, четко разделять деятельность госкорпораций как хозяйствующих субъектов и отраслевых регуляторов.

Также требуется принятие специального закона о госкорпорациях для определения общих для всех корпораций критериев функционирования, управления бюджетными средствами, использования прибыли и отчетности.



Подать заявку на участие

Соглашение

Обратная связь по мероприятию

Оценка:

Соглашение