Analytics Legal analytics

Нарушения при проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 44-ФЗ) и Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее – Закон № 223-ФЗ) не являются редкостью. Только за 2017 год в антимонопольные органы поступило более 80 000 жалоб на нарушения Закона № 44-ФЗ, из которых более 31 000 были признаны обоснованными. В отношении Закона № 223-ФЗ количество жалоб значительно меньше (чуть более 7 000), но почти половина из них была признана обоснованными. Таким образом, вероятность столкнуться с нарушениями при проведении закупок довольно велика. Безусловно, часть нарушений носит исключительно формальный характер и никак не влияет на итоги закупочной процедуры. Однако многие нарушения влекут существенные имущественные потери для заказчиков и участников закупок.

В настоящем обзоре мы, основываясь на сложившейся судебной практике, рассмотрим:

• что пытаются возместить в качестве убытков заказчики и участники закупок;

• в каких случаях существует перспектива удовлетворения требования о взыскании убытков;

• с кого, помимо заказчика, участник закупки потенциально может потребовать возмещения убытков.

Взыскание убытков заказчиком

Анализ судебной практики показал, что заказчики, как правило, предъявляют требования о взыскании убытков в ситуации, когда победитель закупки уклоняется от заключения договора с заказчиком. В результате заказчик заключает договор со вторым участником закупки по более высокой цене, чем была предложена победителем закупки. Разницу в цене между предложением второго участника закупки и предложением победителя заказчики зачастую и пытаются взыскать с победителя закупки как свой реальный ущерб.

Возможность предъявления подобных требований прямо предусмотрена и законодательством Российской Федерации. Так, в части 4 статьи 54 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что при уклонении победителя конкурса от заключения контракта заказчик вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки. Аналогичные положения предусмотрены Законом № 44-ФЗ и для иных способов закупок.

Однако наличие указанных нормативных положений вовсе не исключает обязанность заказчика доказать наличие всех иных условий для взыскания убытков, предусмотренных Гражданским кодексом РФ. В связи с этим подавляющее большинство судов[1] отказывают в удовлетворении требований заказчиков по следующим причинам:

• заключение договора со вторым участником закупки является правом, а не обязанностью заказчика. В связи с этим, если цена второго участника закупки не устраивает заказчика, он имеет право не заключать договор с ним, а провести закупку заново. Следовательно, прямая причинно-следственная связь между дополнительными расходами заказчика и действиями победителя закупки отсутствует;

• ценовое предложение второго участника закупки не превышает начальную (максимальную) цену договора. Начальная (максимальная) цена была обоснована заказчиком и является разумной ценой для заключения договора. При этом заказчик, объявляя закупку, выразил свое согласие заключить договор по цене, не превышающей начальную (максимальную) цену договора. Таким образом, при заключении договора со вторым участником закупки у заказчика не возникают убытки.

В то же время случаи удовлетворения подобных требований заказчика о взыскании убытков встречаются в практике Девятого арбитражного апелляционного суда[2]. Суд исходит из того, что с момента составления протокола оценки и сопоставления заявок у заказчика возникает право на получение предмета закупки по цене, указанной в заявке победителя. В результате отказа победителя от заключения договора указанное право заказчика нарушается. Соответственно, заказчик вправе взыскать с победителя закупки разницу в цене между его заявкой и заявкой второго участника закупки в части, не покрытой суммой обеспечения заявки. Однако обращаем внимание, что удовлетворение указанных требований является скорее исключением, а не правилом.

Взыскание убытков участником закупки

Реальный ущерб

Наиболее распространенное требование участников закупочных процедур – это требование о взыскании в качестве убытков расходов на получение банковской гарантии исполнения договора. Согласно части 4 статьи 96 Закона № 44-ФЗ контракт заключается после предоставления победителем закупки обеспечения исполнения контракта. Одним из способов обеспечения исполнения контракта является банковская гарантия, за выдачу которой победитель закупки выплачивает банку комиссию. Судебная практика показывает, что успешно взыскать банковскую комиссию с заказчика победитель закупки может в следующих случаях:

• уклонение заказчика от заключения договора[3];

• расторжения договора в связи с отсутствием у заказчика необходимого финансирования[4];

• расторжения договора в связи с получением предписания антимонопольного органа об устранении нарушений заказчика, допущенных при проведении закупки[5].

В удовлетворении требований победителей закупок в данных случаях ключевую роль играет именно тот факт, что предоставление обеспечения исполнения договора является обязательным в силу требований законодательства. В случае же если участник закупки пытается взыскать с заказчика расходы, понесенные по его собственной инициативе, то перспектива удовлетворения подобных требований судом невысока.

Так, в одном из дел участник закупки получил процентный заем для целей финансирования обеспечения своего участия в закупке, однако заказчик отменил закупку с нарушением нормативно установленных сроков. В связи с этим участник закупки обратился в суд с требованием о взыскании процентов по займу в качестве убытков. Суд в удовлетворении требования отказал, отметив, что между отменой закупки и уплатой истцом процентов по договору займа отсутствует прямая причинно-следственная связь. Участник закупки является субъектом предпринимательской деятельности, заключившим договор займа на свой страх и риск; заказчик в этом договоре никак не участвует[6].

По схожим причинам вряд ли удастся взыскать с заказчика расходы по подготовке к исполнению контракта, понесенные победителем закупки до его заключения. В одном из дел победитель закупки, не дожидаясь заключения контракта, приобрел необходимые для его исполнения материалы. Впоследствии контракт в связи с нарушением со стороны заказчика так и не был заключен. Однако возместить понесенные расходы победителю закупки не удалось. Суд указал, что действия по приобретению материалов до заключения контракта были предприняты в рамках ведения коммерческой деятельности истца, которая основана на самостоятельном несении экономических рисков. По указанным причинам прямая причинно-следственная связь между понесенными расходами и неправомерными действиями заказчика отсутствует[7].

В приведенных выше примерах участник закупки пытался взыскать убытки в виде реального ущерба с заказчика. Однако на этом круг потенциальных ответчиков не исчерпывается. Так, участник может понести убытки в связи с нарушениями, допущенными банком. В одном из дел банком была выдана банковская гарантия исполнения договора, не соответствовавшая установленным требованиям. В результате победитель закупки, предоставивший заказчику указанную гарантию, был признан уклонившимся от заключения договора и заказчиком было удержано обеспечение заявки на участие в закупке. Удержанная сумма обеспечения заявки впоследствии была успешно взыскана победителем закупки с банка-нарушителя.

Упущенная выгода

У участников закупок часто возникает вопрос о взыскании упущенной выгоды с заказчика. При этом в качестве упущенной выгоды, как правило, рассматривается прибыль, которую участник мог бы получить в случае заключения и исполнения договора с заказчиком.

С точки зрения потенциальных перспектив удовлетворения требования о взыскании упущенной выгоды могут быть разделены на две группы.

Первая группа – это требования о взыскании упущенной выгоды, предъявляемые участником закупки, который неправомерно не стал ее победителем в связи с тем, что:

• его заявка на участие в закупке была неправомерно отклонена;

• заявка победителя закупки была необоснованно признана надлежащей; или

• заказчиком были допущены нарушения при оценке заявок.

Перспектива удовлетворения требования о взыскании неполученной прибыли по незаключенному договору с заказчика в указанных случаях крайне невелика. Большинство судов отказывают в удовлетворении такого требования по следующим причинам:

• истцу сложно доказать, что именно он стал бы победителем закупки при отсутствии нарушения со стороны заказчика. Оценка заявок является исключительным полномочием закупочной комиссии. Поэтому даже при условии наличия решения антимонопольного органа, подтверждающего факт нарушения, достоверно определить, кто должен был стать победителем закупки в отсутствие нарушения, практически невозможно. Как отметил в одном из определений Верховный Суд РФ[8], необоснованное отклонение заявки повлекло за собой невозможность участия в закупке, но никак не возникновение убытков. Само по себе неучастие в конкурсе истца не свидетельствовало о том, что поданная им заявка в любом случае была бы признана лучшей;

• истец не смог доказать, что им были предприняты достаточные меры для самой возможности получения дохода.

Таким образом, ключевые сложности в данном случае возникают с доказыванием наличия убытков и прямой причинно-следственной связи между убытками и допущенным заказчиком нарушением.

В то же время указанные сложности не исключают полностью возможность взыскания убытков. Так, возможность взыскания убытков существует при наличии совокупности следующих обстоятельств[9]:

• факт нарушения со стороны заказчика подтвержден решением антимонопольного органа;

• закупка производилась исключительно по ценовым или иным "формульным" критериям, которые позволяют достоверно определить присваиваемое участникам количество баллов;

• участник имел реальную возможность исполнить договор (например, договор относится к обычной сфере деятельности участника закупки; у участника имеется необходимое оборудование и персонал для исполнения договора).

Вторая группа – это требования о взыскании упущенной выгоды, предъявляемые победителем закупки, с которым неправомерно не был заключен договор в связи с тем, что:

• заказчик уклонился от заключения договора; или

• победитель закупки неправомерно признан уклонившимся от заключения договора.

В данном случае истец уже был признан победителем закупки, поэтому один из ключевых проблемных моментов в доказывании, который был описан выше, исключен. Требования истца с высокой долей вероятности будут удовлетворены при наличии совокупности следующих обстоятельств:

• факт нарушения со стороны заказчика подтвержден решением антимонопольного органа;

• истец имел реальную возможность исполнить договор;

• нарушение заказчика привело к незаключению договора и неполучению истцом прибыли; при этом восстановить права истца путем заключения договора невозможно[10].

Таким образом, взыскание с заказчика упущенной выгоды в размере неполученной прибыли по договору имеет большие перспективы в случае, если истцом выступает победитель закупки. Если же истец не является победителем закупки, то шанс взыскания упущенной выгоды с заказчика относительно невысок.

Помимо действий заказчика, упущенную выгоду участника закупки могут вызвать действия иных хозяйствующих субъектов.

Так, в одном из дел лицо было признано победителем закупки[11]. Однако предоставленная заказчику банковская гарантия исполнения договора не соответствовала требованиям закупочной документации, что привело к признанию победителя уклонившимся от заключения договора. Поскольку в данном случае имущественные потери победителя закупки не были связаны с нарушениями заказчика, победитель закупки предъявил требование о возмещении убытков к банку, выдавшему банковскую гарантию. Суд частично удовлетворил требование, взыскав с банка 50% расходов на оформление банковской гарантии и 50% неполученной прибыли по незаключенному договору. Уменьшение размера ответственности банка было связано с тем, что победитель закупки участвовал в согласовании условий банковской гарантии, а следовательно, негативные последствия наступили по вине обеих сторон (статья 404 Гражданского кодекса РФ).

В другом случае участник закупки предъявил требование о взыскании убытков в размере неполученной прибыли по договору к победителю закупки[12]. Требование было основано на том, что ответчик предоставил в составе заявки недостоверную информацию, что привело к его победе в закупке. Требование не было удовлетворено, поскольку истец не смог доказать, что в случае отсутствия нарушения он был бы признан победителем. Кроме того, суд отметил, что согласно расчетам упущенной выгоды прибыль истца должна была составить 300% от себестоимости товаров, что свидетельствует о недобросовестности лица и недоказанности размера убытков.

Таким образом, в зависимости от конкретных обстоятельств следует оценивать перспективы взыскания убытков не только с заказчика, но и с иных лиц, чьи действия привели к негативным имущественным последствиям для участника закупки.

***

Вероятность столкнуться с нарушением при проведении закупки и понести имущественные потери довольно высока. Взыскание убытков является действенным механизмом для возмещения понесенных имущественных потерь. На практике подобные иски предъявляются довольно часто. Как было рассмотрено в настоящем обзоре, перспектива взыскания убытков в значительной степени зависит от конкретных обстоятельств нарушения. Вместе с тем внимательный и компетентный подход к формированию доказательственной базы и подготовке правовой позиции может значительно увеличить вероятность удовлетворения заявленных требований.

[1] См., в частности, Определение ВС РФ от 26.12.2016 № 307-КГ16-17236 по делу № А56-88984/2015, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.02.2018 № Ф05-498/2018 по делу № А40-86053/2017, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.04.2017 № Ф02-822/2017 по делу № А10-3483/2016.

[2] Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2017 № 09АП-10350/2017-АК по делу № А40-242439/16; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 № 09АП-50215/2015-ГК по делу № А40-120056/15.

[3] См., в частности, Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25.12.2017 по делу № А48-3196/2016.

[4] См., в частности, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.06.2017 по делу № А63-9196/2016.

[5] См., в частности, Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2016 № 13АП-30238/2015 по делу № А56-25406/2015.

[6] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.03.2016 по делу № А21-4148/2015.

[7] Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.01.2016 по делу № А77-387/2014.

[8] Определение Верховного Суда РФ от 19.05.2017 № 307-ЭС17-4652 по делу № А56-3984/2016.

[9] Решение Арбитражного суда Липецкой области от 27.05.2015 по делу № А36-6879/2014.

[10] См., в частности, Определение Верховного Суда РФ от 24.09.2015 по делу № А69-2700/2014, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.04.2017 по делу № А33-26753/2015, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.11.2016 по делу № А45-532/2016.

[11] Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2016 по делу № А40-132130/2015.

[12] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.07.2017 по делу № А40-222077/2016.