Analytics Legal analytics

25 апреля 2019 года принято Постановление Конституционного суда РФ № 19-П "По делу о проверке конституционности пункта 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг в связи с жалобой акционерного общества "Верхневолгоэлектромонтаж-НН".

1.  Суть вопроса

Абзац 3 пункта 4 статьи 26 Федерального закона "Об электроэнергетике" № 35-ФЗ[1] устанавливает, что сетевая организация или иной владелец объектов электросетевого хозяйства, к которым в надлежащем порядке технологически присоединены энергопринимающие устройства или объекты электроэнергетики:

• не вправе препятствовать передаче электрической энергии на указанные устройства или объекты и (или) от указанных устройств или объектов, в том числе заключению в отношении указанных устройств или объектов договоров купли-продажи электрической энергии, договоров энергоснабжения, договоров оказания услуг по передаче электрической энергии, и,

• по требованию собственника или иного законного владельца энергопринимающих устройств или объектов электроэнергетики в установленные законодательством Российской Федерации сроки обязаны предоставить или составить документы, подтверждающие технологическое присоединение и (или) разграничение балансовой принадлежности объектов электросетевого хозяйства и энергопринимающих устройств или объектов электроэнергетики и ответственности сторон за нарушение правил эксплуатации объектов электросетевого хозяйства.

Указанное лицо в установленном порядке также обязано осуществлять по требованию гарантирующего поставщика (энергосбытовой, сетевой организации) действия по введению полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии такими энергопринимающими устройствами или объектами электроэнергетики. К тому же оно обязано оплачивать стоимость потерь, которые возникают на находящихся в его собственности объектах электросетевого хозяйства.

Пункт 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг[2] устанавливает, что:

• собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии для такого потребителя и требовать за это оплату;

• указанные собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, вправе оказывать услуги по передаче электрической энергии с использованием принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства после установления для них тарифа на услуги по передаче электрической энергии; в этом случае к их отношениям по передаче электрической энергии применяются положения данных Правил, предусмотренные для сетевых организаций;

• потребители услуг, опосредованно присоединенные к электрическим сетям, оплачивают услуги по передаче электрической энергии в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов.

В соответствии со статьей 3 Закона № 35-ФЗ территориальная сетевая организация – это коммерческая организация, которая оказывает услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, а в случаях, установленных Законом № 35-ФЗ, – с использованием объектов электросетевого хозяйства или части указанных объектов, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и которая соответствует утвержденным Правительством РФ критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 2015 года № 184 "Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям".

В соответствии с абзацем 3 пункта 24 утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 года № 1178 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, в случае выявления несоответствия юридического лица, владеющего объектами электросетевого хозяйства, одному или нескольким критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов направляет такому юридическому лицу уведомление об отсутствии оснований для установления (пересмотра) цены (тарифа) на услуги по передаче электрической энергии (с указанием критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, которым такое юридическое лицо не соответствует).

Введение (1) указанных выше критериев соответствия одновременно с (2) законодательным запретом на препятствование перетоку ресурса и взимание за это платы владельцами сети при отсутствии тарифа направлены на стимулирование передачи объектов сетевого хозяйства профессиональным участникам рынка, которые смогут качественно обслуживать подобные объекты и тем самым надлежащим образом обеспечить нужды потребителей в надежной поставке энергоресурсов, что нашло свое отражение в Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 года № 511-р).

Таким образом, собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства после утраты ими статуса территориальной сетевой организации обязаны как потребители электрической энергии продолжать эксплуатацию принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства в соответствии с требованиями Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 13 января 2003 года № 6. Вдобавок они не вправе препятствовать перетоку через их объекты электросетевого хозяйства электрической энергии иным потребителям и требовать за это оплату[3].

Применение указанных норм в совокупности привело к ограничению имущественных прав собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены к электрическим сетям энергопринимающие устройства иных потребителей электрической энергии, препятствуя им в возмещении затрат на обеспечение перетока электрической энергии и в извлечении прибыли из указанной деятельности.

2. Резюме позиции Конституционного суда РФ

a. Конституция Российской Федерации гарантирует свободу экономической деятельности и устанавливает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Каждое лицо имеет право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами и одновременно.

Помимо этого, Конституция допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[4].

Нормативное регулирование отношений, связанных с оказанием субъектами электроэнергетики услуг потребителям электрической энергии, должно основываться на вытекающих из Конституции принципах определенности, справедливости и соразмерности (пропорциональности)[5] вводимых ограничений конституционно значимым целям, с тем чтобы достигался разумный баланс имущественных интересов участников таких правоотношений.

b.  Государственное регулирование отношений между организациями электроэнергетической отрасли и потребителями услуг этих организаций, как подчеркивал в своих решениях Конституционный суд, призвано не только обеспечить доступность таких услуг для потребителей, нуждающихся в них, но и гарантировать защиту права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности организаций – участников данных правоотношений[6].

Запрет требовать оплату за переток электрической энергии означает не только то, что собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающие устройства иных потребителей, не могут получить доход от этой деятельности. Но также и то, что они не могут претендовать на возмещение расходов, которые они несут при ее осуществлении[7].

Такое понимание оспариваемого нормативного положения нашло отражение и в судебной практике (определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2017 года № АПЛ16-632, постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 июля 2017 года № А43-31392/2016, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 апреля 2018 года № Ф04-790/2018 и др.).

c.  Если собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства утрачивают статус территориальных сетевых организаций, они больше не могут оказывать услуги по передаче электрической энергии на возмездной основе.

Прекращение данного права сопряжено с тем, что эти собственники (владельцы) утратили возможность осуществлять деятельность по передаче электрической энергии и отвечают исключительно за переток электрической энергии через свои объекты электросетевого хозяйства иным ее потребителям.

При этом деятельность собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства по обеспечению перетока электрической энергии через свои объекты электросетевого хозяйства иным потребителям электрической энергии, не предусматривающая в системе действующего правового регулирования получение от нее дохода как от предпринимательской или иной экономической деятельности, является одним из средств обеспечения передачи территориальными сетевыми организациями электрической энергии потребителям. Такой переток осуществляется в имеющих публичное значение интересах потребителей электрической энергии тогда, когда другие способы технологического присоединения их энергопринимающих устройств к электрическим сетям территориальных сетевых организаций технически невозможны или экономически для них не выгодны.

d. Конституционный суд в своих решениях подчеркивал, что такое правовое регулирование связано с публичной значимостью объектов электросетевого хозяйства, которые находятся в собственности (владении) территориальных сетевых организаций и потребителей электрической энергии, а также со спецификой их деятельности[8]. Делается это для защиты прав потребителей электрической энергии[9]: таким образом законодатель пытается предотвратить необоснованное повышение для них платы за электрическую энергию. Указанное – это реализация предписаний статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции.

Следовательно, оспариваемое нормативное положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не противоречит Конституции в той мере, в какой оно исключает для собственника (владельца) объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены к электрическим сетям территориальной сетевой организации энергопринимающие устройства иных потребителей, получение дохода от деятельности по обеспечению перетока электрической энергии.

e. Собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства обеспечивают надлежащий переток электрической энергии ее потребителям, чьи энергопринимающие устройства опосредованно присоединены к электрическим сетям территориальной сетевой организации через объекты электросетевого хозяйства указанных собственников (владельцев). И это притом, что такая деятельность не может являться для них источником получения дохода. К тому же они несут затраты (расходы).

Так, Федеральным законом "Об электроэнергетике" на собственников возложена обязанность оплачивать стоимость потерь, возникающих при эксплуатации принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства (абзац третий пункта 4 статьи 26). А это, в свою очередь, предполагает оплату ими стоимости потерь электрической энергии, возникающих в принадлежащих им объектах электросетевого хозяйства в связи с перетоком электрической энергии иным ее потребителям.

В соответствии с Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии потери электрической энергии, возникающие в принадлежащих таким собственникам (владельцам) объектах электросетевого хозяйства, приравниваются к потреблению электрической энергии и оплачиваются ими в рамках заключенных договоров, обеспечивающих продажу электрической энергии (мощности) на розничных рынках, с учетом оплаты стоимости услуг по передаче электрической энергии (пункт 129).

При отсутствии заключенного в письменной форме договора о приобретении электрической энергии (мощности) для целей компенсации потерь электрической энергии или договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничных рынках, собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства оплачивают стоимость электрической энергии в объеме фактических потерь электрической энергии гарантирующему поставщику, в границах зоны деятельности которого расположены их объекты электросетевого хозяйства (пункт 130).

Действующее законодательство наделяет владельца энергопринимающих устройств, ранее технологически присоединенных в надлежащем порядке к объектам электросетевого хозяйства сетевой организации, правом опосредованного присоединения к принадлежащим ему объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств иных лиц по согласованию с соответствующей территориальной сетевой организацией и при условии соблюдения выданных ранее технических условий. При этом стороны такого опосредованного присоединения заключают соглашение о перераспределении мощности между принадлежащими им энергопринимающими устройствами, в котором, в частности, предусматривают порядок компенсации сторонами опосредованного присоединения потерь электрической энергии в электрических сетях владельца ранее присоединенных энергопринимающих устройств[10].

Это означает, что потребитель электрической энергии может согласиться на опосредованное присоединение энергопринимающих устройств иного лица к электрическим сетям территориальной сетевой организации через объекты электросетевого хозяйства этого потребителя электрической энергии, включив в соглашение о перераспределении мощности между сторонами опосредованного присоединения определенное положение. В частности, такое положение должно закреплять, что потери электрической энергии в его электрических сетях, связанные с перетоком через них электрической энергии иному лицу, возлагаются частично или в полном объеме на это лицо.

f. Однако если собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства, заключившие договоры о технологическом присоединении с потребителями электрической энергии в качестве территориальных сетевых организаций, утратили этот статус, такие собственники (владельцы) в дальнейшем не вправе в одностороннем порядке расторгнуть названные договоры или изменить их существенные условия, в том числе в силу действия принципа однократности технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии. В результате такие собственники (владельцы) вынуждены самостоятельно оплачивать стоимость потерь электрической энергии, возникающих в связи с обеспечением ими ее перетока через свои объекты электросетевого хозяйства иным потребителям электрической энергии, договоры о технологическом присоединении с которыми они заключили в существенно иных экономических условиях.

Кроме несения расходов на оплату потерь электрической энергии в объектах электросетевого хозяйства, собственники (владельцы) таких объектов, в силу возложенного на них статьей 210 ГК РФ бремени содержания принадлежащего им имущества, несут расходы по содержанию таких объектов, в том числе в части обеспечения беспрепятственного перетока электрической энергии иным ее потребителям.

g. Из абзаца третьего пункта 4 статьи 26 Федерального закона "Об электроэнергетике" следует, что использование объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии к электрическим сетям, осуществляется не только для перетока электрической энергии в интересах данных потребителей. С помощью указанных объектов электросетевого хозяйства их собственники (владельцы) осуществляют переток энергии, в том числе в интересах территориальной сетевой организации, к которой опосредованно присоединены энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии.

Тем самым собственники (владельцы) указанных объектов электросетевого хозяйства, по сути, принимают на себя часть имеющих публичное значение функций данной территориальной сетевой организации. При этом расходы, которые они несут в связи с обеспечением перетока электрической энергии ее потребителям, договоры о технологическом присоединении с которыми были заключены ими в статусе территориальной сетевой организации, не могут рассматриваться как принятые ими на себя добровольно.

Возложение данных расходов исключительно на указанных собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства не соответствует конституционным критериям ограничения конституционных прав граждан, нарушает принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и требует установления правового механизма возмещения данных расходов, отвечающего принципам справедливости и соразмерности (преамбула и статья 8; статья 19, части 1 и 2; статья 34, часть 1; статья 35, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Препятствием для установления такого правового механизма не может служить положение абзаца третьего пункта 4 статьи 26 Федерального закона "Об электроэнергетике", обязывающее собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства оплачивать стоимость потерь, возникающих при эксплуатации названных объектов, поскольку оно не исключает права собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства требовать в установленном порядке возмещения понесенных и оплаченных ими расходов на переток электрической энергии иным ее потребителям.

h. Таким образом, пункт 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг не соответствует Конституции, ее преамбуле, статьям 8, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования законодатель исключает для собственника (владельца) объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены к электрическим сетям территориальной сетевой организации энергопринимающие устройства иных потребителей, возможность возмещения расходов, понесенных им в связи с обеспечением перетока электрической энергии тем ее потребителям, договоры о технологическом присоединении с которыми были заключены им в статусе территориальной сетевой организации (организации, которой установлен индивидуальный тариф на возмездное оказание услуг по передаче электрической энергии).

3.  Последствия принятия Постановления Конституционного суда от 25 апреля 2019 года № 19-П

3.1.  В контексте нормативно-правового регулирования

В соответствии с Постановлением Конституционного суда от 25 апреля 2019 года Правительству Российской Федерации надлежит в срок не позднее 1 января 2020 года установить правовой механизм возмещения для собственника (владельца) объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены к электрическим сетям территориальной сетевой организации энергопринимающие устройства иных потребителей, указанных выше расходов.

При этом федеральный законодатель не лишен возможности внести соответствующие изменения в законодательное регулирование, руководствуясь Конституцией и с учетом правовых позиций Конституционного суда, изложенных в настоящем постановлении.

3.2.  Для потребителей услуг по передаче электрической энергии и владельцев объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены к электрическим сетям территориальной сетевой организации энергопринимающие устройства иных потребителей

Постановление Конституционного суда от 25 апреля 2019 года с учетом пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает, что исходя из значимости стабильного функционирования электроэнергетического хозяйства для экономики и обеспечения жизнедеятельности граждан, а также учитывая специфику регулирования размера платежей и порядка расчетов между участниками отношений в этой сфере, впредь до введения в действие названного выше правового механизма, пункт 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг подлежит применению в действующей редакции; при этом собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации электропринимающее устройство потребителя, не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии для такого потребителя и требовать за это оплату.

4. Резюме для смежных отраслей

Анализ подходов к правовому регулированию вопросов, связанных с обеспечением гарантий перетока энергоресурсов по сетям, позволяет утверждать, что сформулированный в законодательстве об электроэнергетике правовой подход, устанавливающий запрет на препятствование перетоку электрической энергии и взимание за это платы, закреплен также и в   регулирующем смежные правоотношения (тепло, газ, вода) законодательстве, что подтверждается также и правоприменительной практикой.

Так, в Определении Верховного суда от 17 июня 2016 года № 306-ЭС16-6217 по делу № А65-12453/2015 указано, что суд апелляционной инстанции отменил судебный акт и отказал во взыскании с ответчика платы за пользование тепловодом, принадлежащим на праве собственности истцу. Суд пришел к выводу об отсутствии у истца права требования этой платы. При этом он руководствовался пунктами 5, 6 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ "О теплоснабжении" и исходил из того, что ответчик получал тепловую энергию от энергоснабжающей организации через рассматриваемый участок тепловой сети, тариф на оплату услуг по передаче тепловой энергии для истца не установлен, что в совокупности исключает возможность получения истцом платы за рассматриваемое пользование его тепловыми сетями.

Применительно к газоснабжению в Определении Верховного суда от 22 ноября 2016 года
№ 308-ЭС16-14654 по делу № А53-23413/2015 указано, что истцу было отказано во взыскании расходов по причине отсутствия у него тарифа на услуги по транспортировке газа, учитывающего расходы на содержание и эксплуатацию сетей. По мнению судов, представленный истцом расчет расходов документально не обоснован, документы к заявленным расходам не относятся, а протяженность используемого ответчиками участка газопровода определена неверно. К тому же суды установили, что, помимо ответчиков, к газопроводу подключены иные потребители, при этом отсутствие их учета в расчете не пояснено.

При вынесении решения суды руководствовались Федеральным законом от 31 марта 1999 года
№ 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", Правилами поставки газа в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 февраля 1998 года № 162, Методическими указаниями по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утвержденными Приказом ФСТ России от 15 декабря 2009 года № 411-э/7.

Что касается деятельности в сфере водоснабжения, часть 3 статьи 11 Закона о водоснабжении и водоотведении от 07.12.2011 № 416-ФЗ прямо предусматривает обязанность собственников и иных законных владельцев водопроводных и (или) канализационных сетей не препятствовать транспортировке по их сетям воды (сточных вод) в целях обеспечения горячего и холодного водоснабжения и (или) водоотведения абонентов, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к таким сетям, а также до установления тарифов на транспортировку воды и (или) сточных вод по таким сетям требовать возмещения затрат на эксплуатацию этих сетей.

Таким образом, закрепленный в Постановлении Конституционного суда правовой подход, предусматривающий необходимость наличия юридических механизмов возмещения для собственника (владельца) объектов сетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединены энергопринимающие устройства иных потребителей ресурсов, указанных выше расходов, может быть внедрен и в смежных сферах передачи энергоресурсов, например в сферах тепло-, водо- и газоснабжения.

[1]           Далее – Закон № 35-ФЗ.

[2]           Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 861; далее – Правила.

[3]           Пункт 4 статьи 26 Федерального закона "Об электроэнергетике" и абзац первый пункта 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг.

[4]           Преамбула, статья 8, часть 1; статья 34, часть 1; статья 35, часть 2; статья 55, часть 3.

[5]           Статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, часть 3.

[6]           Определения от 4 октября 2012 года № 1813-О, от 20 декабря 2018 года № 3142-О и др.

[7]           Запрет установлен пунктом 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг.

[8]           Определения от 17 июля 2014 года № 1580-О и от 23 июня 2016 года № 1370-О.

[9]           Определения от 23 июня 2015 года № 1463-О и от 23 ноября 2017 года № 2639-О.

[10]         Пункты 40(4), 40(5), 40(7) и 40(8) Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям.