Аналитика Аналитические обзоры

25
января

Что говорит Верховный суд: обзор правовых позиций за 2018 год в сфере антимонопольного права

Александра Васюхнова, Партнер, руководитель Группы Технологий и Инвестиций

Ксения Подгузова, Юрист Коммерческой группы

Что говорит ВС_январь 2019.JPGВ настоящем обзоре представлены наиболее значимые и интересные, на наш взгляд, правовые позиции Верховного суда Российской Федерации (далее – ВС РФ, Верховный суд РФ) по применению норм антимонопольного законодательства, высказанные за 2018 год.

1. Определение Верховного суда РФ от 1 марта 2018 года № 306-КГ17-17056 по делу № А55-16550/2016[1]

Основной вывод. Наличие у оператора связи договоров с абонентами – жителями домов не дает такому оператору право на безвозмездной основе в отсутствие согласия большинства собственников размещать свое оборудование в технических помещениях. При таких обстоятельствах отказ управляющей компании обоснован.

Обстоятельства дела

Между управляющей компанией и оператором связи действовал ряд договоров, согласно которым оператору связи на возмездной основе предоставлялись во временное пользование части мест общего пользования в жилых домах под размещение телекоммуникационного оборудования, необходимого для оказания услуг абонентам.

После истечения срока действия таких договоров оператор связи обратился в управляющую компанию с предложением о заключении договоров на новый срок на безвозмездной основе. Управляющая компания отказалась заключать договоры на таких условиях. Оператор связи обратился в антимонопольный орган.

Антимонопольный орган признал действия управляющей компании нарушающими часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции[2], так как отказ оператору связи в обеспечении доступа к местам общего пользования ограничивает конкуренцию и ставит данного оператора в неравные условия по сравнению с его конкурентами, имеющими такой доступ. Управляющая компания оспорила решение антимонопольного органа в суде.

Процессуальная история

Суд первой инстанции удовлетворил заявление управляющей компании, указав, что при управлении многоквартирными домами она действует в интересах собственников помещений и не вправе разрешать вопрос о размещении оборудования третьих лиц в отсутствие решения собственников.

Однако суды апелляционной и кассационной инстанций не согласились с данными доводами, указав, что в рамках таких отношений управляющая компания действует как самостоятельный хозяйствующий субъект. При этом отказ оператору связи в допуске к помещениям противоречит положениям Жилищного кодекса РФ, а также ряду отраслевых нормативно-правовых актов. Более того, размещение оборудования в технических помещениях многоквартирных домов не образует самостоятельного коммерческого использования таких помещений и служит для обеспечения жильцов услугами связи, в связи с чем оператору связи должен быть предоставлен доступ на безвозмездной основе.

Выводы ВС РФ

По смыслу статей 1, 4, 5, 10 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа не относится контроль за соблюдением участниками рынка норм гражданского, жилищного и иного законодательства, а также разрешение гражданских споров в административном порядке. Таким образом, выводы антимонопольного органа и судов апелляционной и кассационной инстанций о нарушении управляющей компанией соответствующих норм не могут свидетельствовать о законности и обоснованности решения антимонопольного органа.

Управляющая компания ограничена в пределах реализации своих прав по пользованию и распоряжению общим имуществом многоквартирного дома. Такие решения должны приниматься общим собранием собственников. Наличие у оператора связи договоров с абонентами – жителями домов не дает такому оператору право на безвозмездной основе в отсутствие согласия большинства собственников размещать свое оборудование в технических помещениях.

2. Определение Верховного суда РФ от 16 марта 2018 года № 306-КГ17-17947 по делу № А65-16238/2016[3]

Основной вывод. Российский союз автостраховщиков является хозяйствующим субъектом по смыслу Закона о защите конкуренции и имеет возможность оказывать влияние на рынок страхования по ОСАГО.

Обстоятельства дела

Антимонопольный орган признал злоупотреблением доминирующим положением действия Российского союза автостраховщиков (далее – РСА) по формированию справочников средней стоимости запасных частей, материалов и нормо-часа работ, используемых для целей определения страхового возмещения по ОСАГО.

В ходе антимонопольного расследования было выявлено, что данные справочники применялись при определении стоимости восстановительного ремонта транспортных средств. При этом цены отдельных запасных частей и нормо-часы, указанные в справочниках были существенно ниже цен, сложившихся на рынке. Кроме того, при формировании справочников РСА использовал методику, отличную от утвержденной Банком России[4]. По мнению антимонопольного органа, такие действия нарушили интересы неопределенного круга потребителей.

Процессуальная история

Арбитражный суд первой инстанции согласился с выводами антимонопольного органа.

Суды апелляционной и кассационной инстанций отменили решение и предписание антимонопольного органа, указав, что РСА является некоммерческой организацией, формирует справочники на безвозмездной основе, а следовательно, в рассматриваемом случае отсутствуют товар и товарный рынок.

Выводы ВС РФ

ВС РФ не поддержал выводы судов апелляционной и кассационной инстанций, указав, что согласно Закону о защите конкуренции к хозяйствующим субъектам относятся в числе прочего некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую доход.

РСА выступает коллективным представителем продавцов финансовых услуг на рынке ОСАГО, связан с ними экономически, имеет возможность влиять на размер страхового возмещения, выплачиваемого потребителям, и получает прибыль. Совокупность данных обстоятельств позволяет признать РСА хозяйствующим субъектом, вовлеченным в функционирование рынка страхования по ОСАГО и обладающим интересом в извлечении дохода из своего участия на таком рынке.

При этом Банк России наделил РСА полномочием по формированию справочников, т.е. у РСА существует нормативно закрепленная возможность единолично определять условия выплаты страхового возмещения потребителям, что свидетельствует о доминирующем положении РСА.

Справочники были сформированы с нарушением методики, утвержденной Банком России, действия РСА при формировании справочников не носили экономически обоснованного характера. Таким образом, РСА оказал влияние на достоверность определения размера расходов на восстановительный ремонт транспортных средств, действуя к выгоде страховщиков и в ущерб потребителям.

3. Апелляционное определение Верховного суда РФ от 10 мая 2018 года № АПЛ18-146

Основной вывод. Пункт 15.5 Положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов признан недействующим.

Обстоятельства дела

Гражданин обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 15.5 Положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов (далее – Положение)[5]. Согласно указанному пункту Положения у руководителя территориального органа ФАС России есть возможность принять решение о том, что конкретная информация, связанная с деятельностью антимонопольного органа, не подлежит обнародованию.

Ранее гражданин обращался с заявлением о предоставлении для ознакомления копии решения по антимонопольному делу, однако ему было отказано. При обжаловании данного решения антимонопольного органа суд также отказал в удовлетворении заявления гражданина, сославшись на спорный пункт 15.5 Положения.

Процессуальная история

Верховный суд РФ решением от 6 февраля 2018 года удовлетворил административное исковое заявление, признал пункт 15.5 Положения недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

ФАС России направила апелляционную жалобу на указанное решение ВС РФ, обосновывая ее тем, что оспариваемый пункт Положения направлен на защиту сведений, составляющих охраняемую законом тайну.

Выводы ВС РФ

При рассмотрении апелляционной жалобы ФАС России ВС РФ не нашел оснований для ее удовлетворения, посчитав, что оспариваемый пункт 15.5 Положения противоречит положениям Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Более того, Положение, разработанное во исполнение указанного закона, относит к информации, подлежащей обязательному обнародованию, также информацию о принятых решениях и копии решений и предписаний ФАС России по фактам нарушения антимонопольного законодательства.

Оспариваемый пункт 15.5 Положения, допуская возможность не обнародовать определенную информацию по усмотрению руководителя территориального органа ФАС России, вводит основание для отказа в доступе к информации о деятельности государственного органа. Ограничения на доступ к определенной информации содержатся в ряде федеральных законов и могут применяться только на основании таких законов. У ФАС России отсутствуют полномочия по самостоятельному определению правовых оснований для отказа или иного ограничения в доступе к информации.

4. Определение Верховного суда РФ от 23 ноября 2018 года № 309-КГ18-12516 по делу № А47-14361/2017

Основной вывод. Приказ антимонопольного органа о возбуждении дела может быть предметом судебного обжалования, так как его принятие затрагивает права и законные интересы лица, в отношении которого возбуждено дело.

Обстоятельства дела

Антимонопольный орган издал приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, а именно пункта 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции (нарушение порядка ценообразования) в отношении заявителя – производственного кооператива, и назначил дело к рассмотрению.

Заявитель не согласился с фактом возбуждения дела и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании соответствующих приказа и определения недействительными, а также о признании действий по принятию решения о возбуждении дела незаконными.

Процессуальная история

Суд первой инстанции прекратил производство по делу, указав, что оспариваемые акты и действия антимонопольного органа не устанавливают факта нарушения, не предопределяют субъекта ответственности, а только оформляют начало процедуры осуществления полномочий антимонопольного органа, в связи с чем не могут быть обжалованы в арбитражном суде.

Суды апелляционной и кассационной инстанций поддержали указанные выводы.

Выводы ВС РФ

Верховный суд РФ посчитал акты судов нижестоящих инстанций подлежащими отмене и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При этом ВС РФ указал, что приказ о возбуждении дела в силу положений статьи 44 Закона о защите конкуренции является документом, завершающим стадию рассмотрения заявления (материалов), принимается в отношении конкретного лица и содержит властное распоряжение. Принятие приказа о возбуждении дела затрагивает права и законные интересы заявителя.

Более того, из норм Закона о защите конкуренции и Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства РФ[6] следует, что до принятия приказа о возбуждении дела антимонопольный орган должен рассмотреть заявление и материалы и установить наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В настоящем деле в отношении заявителя выявлены признаки нарушения части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, которая распространяется исключительно на хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение. Таким образом, при возбуждении дела по признакам такого нарушения антимонопольный орган должен установить как факт доминирования на товарном рынке, так и признаки совершения хозяйствующим субъектом действий (бездействия), результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. При рассмотрении дела суды должны были проверить факт наличия (отсутствия) у антимонопольного органа оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства с учетом доводов, которые приводил заявитель.

Дополнение: аналогичная практика

Определением Верховного суда РФ от 19 декабря 2018 года № 305-КГ18-17135 по делу № А40-250904/2017 кассационная жалоба заявителя – регионального правительства была передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.

В данном деле заявитель также оспаривает приказ антимонопольного органа о возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства. При передаче дела для рассмотрения в кассационном порядке суд руководствовался тем, что приказ антимонопольного органа отвечает признакам ненормативного правового акта.

Рассмотрение дела Судебной коллегией по экономическим спорам ВС РФ состоится 23 января 2019 года[7].

5. Постановление Президиума Верховного суда РФ от 26 декабря 2018 года по делу № 309-ПЭК18, А40-75556/2017

Основные выводы. Презумпция отсутствия конкуренции на рынках, находящихся в состоянии естественной монополии, может быть опровергнута доказательствами, подтверждающими наличие у потребителей возможности переключиться на иного поставщика услуг. Более того, даже в случае рассмотрения дела об установлении монопольно высокой цены в отношении субъекта естественной монополии необходимо проводить анализ наличия сопоставимых товарных рынков.

Обстоятельства дела

ФАС России признала общество нарушившим пункт 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции путем установления и поддержания монопольно высоких цен на услуги по перевалке руды, удобрений, контейнеров, черных и цветных металлов, нефти и нефтепродуктов в порту Новороссийска.

При проведении анализа конкурентной среды на рынке оказания услуг по перевалке географические границы рынка были определены границами морского порта Новороссийска. При этом ФАС России не учла ответы отдельных потребителей о том, что они пользуются услугами иных портов Азово-Черноморского бассейна и готовы отказаться от услуг общества при существенном повышении цен.

Обществу также было выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет более 9 млрд рублей дохода, полученного, по мнению антимонопольного органа, в результате нарушения.

Процессуальная история

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций поддержали заявителя и признали незаконными решение и предписание ФАС России. В обоснование своих выводов суды указали, что ФАС России неправильно определила географические границы товарного рынка. Кроме того, не был надлежащим образом исследован вопрос о наличии сопоставимых товарных рынков, что противоречит положениям Закона о защите конкуренции. Вывод об установлении монопольно высоких цен не может быть сделан в отсутствие изменения таких цен, а также в случае снижения цены в рассматриваемый период.

Определением Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ принятые по делу судебные акты были отменены, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебная коллегия посчитала, что в данном случае при определении географических границ товарного рынка подлежат правила, применяемые к субъектам естественных монополий, поскольку услуги в портах относятся к сфере деятельности именно таких субъектов.

При этом исследование наличия сопоставимых рынков не является обязательным, так как по отношению к субъекту естественной монополии действует презумпция функционирования такого субъекта в неконкурентных условиях, в то время как сопоставимыми могут быть признаны только рынки, на которых цена сформирована в условиях конкуренции.

Выводы ВС РФ

Президиум ВС РФ рассмотрел дело в порядке надзора 26 декабря 2018 года и принял решение отменить определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ, оставить в силе акты судов нижестоящих инстанций.

Президиум ВС РФ подтвердил, что, несмотря на презумпцию отсутствия конкуренции на рынках в состоянии естественной монополии, при рассмотрении конкретного дела антимонопольный орган должен учитывать все имеющиеся доказательства, в том числе те, которые подтверждают готовность потребителей отказаться от услуг общества в пользу услуг иных хозяйствующих субъектов.

Кроме того, метод сопоставимых рынков может не применяться только в случае отсутствия таких рынков. Таким образом, ФАС России в любом случае необходимо исследовать вопрос о наличии сопоставимых рынков и обосновать, по каким причинам те или иные различия в условиях обращения товара делают сравниваемые рынки несопоставимыми.

Возложение на заявителя обязанности по перечислению в бюджет дохода, полученного в результате нарушения, является незаконным, так как антимонопольный орган произвольно определил санкцию без четкого определения порядка применения такой санкции в нормативном акте.

Дополнение: аналогичная практика

Определением Верховного суда РФ от 18 декабря 2018 года по делу № 303-ПЭК18, А40-249075/2016 дело с аналогичными обстоятельствами в отношении стивидора в порту Приморска было передано для рассмотрения Президиуму ВС РФ.

Президиум ВС РФ рассмотрел дело в порядке надзора 16 января 2019 года и принял решение отменить определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ, оставить в силе акты судов нижестоящих инстанций.

6. Определение Верховного суда РФ от 27 декабря 2018 года № 305-АД18-18535 по делу № А40-199212/2017

Обстоятельства дела

Антимонопольный орган направил в банк запрос о предоставлении сведений обо всех операциях (выписку о движении денежных средств) по всем открытым и закрытым счетам общества с указанием контрагентов и наименования операции. Банк отказался предоставлять такую информацию, сославшись на то, что антимонопольный орган не относится к числу субъектов, которым может быть предоставлена информация, содержащая банковскую тайну.

Антимонопольный орган привлек банк к ответственности за непредоставление информации (часть 5 статьи 19.8 КоАП РФ). Банк обратился в арбитражный суд с требованием признать действия по истребованию информации, а также постановления о привлечении к административной ответственности незаконными.

Процессуальная история

Суды всех инстанций в удовлетворении требований банка отказали. Суды поддержали выводы антимонопольного органа, указав, что статья 25 Закона о защите конкуренции не содержит ограничений по составу и объему запрашиваемой информации, необходимой для осуществления антимонопольным органом его задач и функций.

Выводы ВС РФ

Доводы банка об отсутствии у него обязанности предоставлять антимонопольному органу информацию, составляющую банковскую тайну, были признаны заслуживающими внимания.

В частности, часть 3 статьи 25 Закона о защите конкуренции позволяет антимонопольному органу получать информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну в соответствии с требованиями, установленными федеральными законами. В отношении сведений, составляющих банковскую тайну, таким законом является Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 "О банках и банковской деятельности". При этом статьей 26 указанного закона установлен закрытый перечень лиц, которым могут быть предоставлены справки по операциям и счетам. Антимонопольный орган не входит в данный перечень, соответственно, у банка отсутствовала обязанность раскрывать запрошенные сведения.

Дополнительная информация

Заседание Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ назначено на 30 января 2019 года[8].


[1]              Определением Верховного суда РФ от 6 августа 2018 года № 161-ПЭК18 отказано в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного суда Российской Федерации.

[2]              Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

[3]              Определением Верховного суда РФ от 30 июля 2018 года № 157-ПЭК18 отказано в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного суда Российской Федерации.

[4]           Положение о единой методике определения размера расходов на восстановительный ремонт в отношении поврежденного транспортного средства, утвержденное Банком России 19 сентября 2014 года № 432-П.

[5]           Утверждено Приказом ФАС России от 10 ноября 2015 года № 1069/15.

[6]             Утвержден приказом ФАС России от 25 мая 2012 года № 339.

[7]             См. http://kad.arbitr.ru/Card/50079f72-0543-4413-9ccc-388846fe1341.

[8]             См. http://kad.arbitr.ru/Card/d5609a6c-d13a-4f0d-bf00-15dc651ffe2d.


Консультация эксперта

Подать заявку на участие

Соглашение